Стаття 8.4, 13.2. КООНПК
Механізми повідомлення та захист викривачів

Як зазначено вище, інститут захисту викривачів є доволі новим для України, саме тому широкої практики його застосування ще немає. Отже, оцінювати дієвість нового законодавства та його реалізацію доведеться через окремі кейси та доволі скупу статистику.

2.1. Повідомлення про корупцію
Чинний Закон про запобігання корупції передбачає функціонування Єдиного порталу повідомлень викривачів. Проте його створення було передбачено лише нещодавніми змінами до законодавства і станом на жовтень 2021 року портал ще не створено. НАЗК планує запустити його повноцінну роботу на початку 2022 року. У зв’язку з цим оцінювати механізм повідомлення про корупцію доведеться на основі попередньої практики та чинних каналів повідомлення.
Нещодавно представники громадськості опублікували Моніторинговий звіт щодо виконання Закону про запобігання корупції в частині захисту викривачів окремими органами виконавчої влади. У цьому звіті, зокрема, досліджувалося функціонування внутрішніх каналів повідомлення. За його результатами дослідники дійшли висновку, що станом на кінець 2020 року більшість проаналізованих органів лише фрагментарно виконали вимоги Закону про запобігання корупції в частині роботи з повідомленнями викривачів та їх захистом. Експерти стверджують, що:
- Статистична інформація, отримана від органів, показує відсутність взаємозв’язку між кількістю повідомлень та методичною/інформаційною роботою з викривачами. Орган може отримати сотню повідомлень, але надати методичну допомогу лише щодо незначної кількості з них. Це свідчить як про низьку якість повідомлень, так і про низький рівень кваліфікації, вмінь та навичок роботи з викривачами у працівників проаналізованих органів.
- Здебільшого офіційні вебсайти аналізованих органів на головній сторінці мають посилання на розділ «Повідомити про корупцію». У цих розділах міститься основна інформація для здійснення повідомлення. Проте є сумніви в забезпеченні анонімності та конфіденційності каналів повідомлення.
- Більша частина аналізованих органів має внутрішні процедури прийняття, розгляду та перевірки повідомлень. Також більшість проаналізованих органів впровадили механізми заохочення та формування культури повідомлення.
Проаналізувавши регулярні канали повідомлення, які функціонують у НАБУ, НАЗК, ДБР, МВС та прокуратурі, можна стверджувати, що загалом вони забезпечують належні умови для повідомлення. НАЗК, НАБУ, ДБР та МВС створили можливість повідомлення через доволі зручну і зрозумілу онлайн-форму на сайті, електронну пошту або телефоном. В Офісі Генерального прокурора і Національній поліції є можливість повідомити про корупційні дії або інші порушення лише щодо конкретних працівників цих органів, проте не можна повідомити про корупцію в інших структурах. На всіх перелічених вебсайтах зберігається можливість подати повідомлення анонімно. Відповідні розділи з можливістю повідомлення можна з легкістю знайти на офіційних вебсайтах усіх перелічених органів.
Незважаючи на доступність повідомлення про корупцію до правоохоронних органів, існує одна важлива проблема, на яку вказують викривачі. Зокрема, у разі подання повідомлення про корупційний злочин через електронну пошту, онлайн-форму на вебсайті або телефоном особа не зможе отримати моментального офіційного підтвердження надсилання такого повідомлення. У результаті ускладнюється можливість оперативно оскаржити до суду відмову правоохоронного органу в реєстрації (або затримку в реєстрації) повідомлення, оскільки документу, який підтверджує його надсилання немає. Цю інформацію підтвердили нам також представники окремих правоохоронних органів у телефонній розмові. Вони повідомили, що для отримання підтвердження потрібно звертатися з офіційним листом до органу.
Опитані нами викривачі вважають, що на сьогодні немає суттєвих перешкод для повідомлення. На їхню думку, кожен громадянин може вільно повідомити про корупцію, оскільки для цього є достатньо засобів та інформаційної підтримки. Незважаючи на це, профільні експерти вказують на деякі проблеми в цьому контексті:
1) Відсутність механізмів повідомлення про корупцію, пов’язану з державною таємницею. Фактично законодавство не регулює особливостей повідомлення про корупцію, пов’язану з державною таємницею. Саме тому викривачі з огляду на страх відповідальності за розголошення державної таємниці неохоче повідомляють про неї. Більше того, викривачі такої корупції обмежені у використанні зовнішніх каналів повідомлення, оскільки особи, яким вони можуть повідомити (журналісти, народні депутати тощо), не зможуть у зв’язку з обмеженнями закону опрацьовувати таку інформацію. Ця проблема є надзвичайно актуальною для України сьогодні, оскільки в часи воєнного конфлікту на Сході України виникає багато корупційних схем, пов’язаних із оборонними закупівлями.

Прикладом для підкреслення цієї проблеми може слугувати «Справа львівського бронетанкового заводу». Анонім викрив корупційну схему, пов’язану з державними закупівлями двигунів до танків, якою державі завдано збитків на 442 тис. євро. Закупівля двигунів у цій справі була таємною, і саме тому, можна припустити, викривач забажав залишатися анонімним, оскільки розумів, що його можуть притягнути до відповідальності за розголошення державної таємниці.


2) Відсутність гарантій анонімності та конфіденційності на практиці. Експертна громадськість стверджує, що органи влади підходять до створення каналів повідомлення формально. У результаті до електронних скриньок та журналів реєстрації повідомлень можливий доступ для широкого кола осіб. Також державні органи не мають належного програмного забезпечення для захисту конфіденційності та анонімності електронних повідомлень. У результаті повідомлення надходять до органів без належного захисту. Така проблема, на думку експертів, виникає у зв’язку з відсутністю правового регулювання цих питань. Ні закон, ні підзаконні акти не визначають вимог до програмного забезпечення, яке має захищати канали повідомлень. Така ситуація може пояснюватися відсутністю фінансових ресурсів у державних органах на створення належного захисту каналів повідомлення. Саме тому Голова НАЗК вважає, що створення Єдиного порталу повідомлення не лише забезпечить конфіденційність та анонімність повідомлень, але й дасть змогу зекономити значну кількість коштів державних органів, які б мали піти на створення захисту каналів для кожного органу окремо.
Для окремих категорій осіб виникають й інші, специфічні проблеми при повідомленні про корупцію. Наприклад, суддя-викривачка Лариса Гольник вказує на те, що суддя, якого намагаються підкупити (або який зіткнувся з корупцією), згідно із Законом про судоустрій та статус суддів зобов’язаний повідомити про це до ВРП, оскільки така ситуація розцінюється як втручання в незалежність суддів. На практиці це призводить до того, що відповідна інформація може дійти до особи (наприклад, голови суду, представників судових органів), про яку повідомляє суддя-викривач. Отже, збільшується ймовірність того, що проти такого судді застосовуватимуться негативні заходи впливу майже одразу після викриття.

2.2. Захист викривачів
2.2.1. Інструменти захисту викривачів
Встановлені в Законі про запобігання корупції гарантії для викривачів можуть доволі часто порушуватися. Навіть за короткий період дії українського законодавства стосовно захисту викривачів виникала низка прикладів такого порушення. З огляду на це критично важливо забезпечити ефективне функціонування інструментів захисту.
Уповноваженим органом для захисту викривачів є НАЗК. Для здійснення цих повноважень НАЗК має два основних інструменти – приписи та судове представництво.
1) Приписи. Припис НАЗК – це законна вимога, направлена до керівників державних органів, підприємств, установ щодо усунення порушення закону, проведення службового розслідування, притягнення винних осіб до відповідальності тощо. У контексті захисту викривачів припис є оперативним заходом реагування НАЗК на порушення їхніх прав, оскільки для його застосування потрібна лише воля НАЗК. Попри це, практика застосування приписів не є широкою. Згідно зі статистикою, у 2020 році НАЗК склало лише 5 приписів, спрямованих на захист викривачів.


Найвідомішим випадком його застосування є справа викривача Олега Поліщука. Пан Поліщук працював антикорупційним уповноваженим на ДП «Енергоатом». У 2020 році він повідомив про можливі факти корупційних правопорушень керівництвом цього державного підприємства. Після цього його було притягнуто до дисциплінарної відповідальності та звільнено, незважаючи на великі успіхи у створенні ефективної комплаєнс-системи на підприємстві. У березні 2021 року НАЗК винесло два приписи: перший до КМУ із вимогою провести службове розслідування інциденту зі звільненням; другий – до голови «Енергоатому» з вимогою поновити викривача на роботі. За результатами першого припису КМУ почав проводити службове розслідування, яке все ще триває. Натомість другий припис про поновлення пана Поліщука на посаді виконувач обов’язків голови ДП (проти якого й було спрямоване викриття) не виконав. У результаті НАЗК склало проти голови ДП адміністративний протокол за невиконання припису, хоча до фактичної відповідальності його так і не було притягнуто. Згодом суд узагалі скасував цей припис.

Інший приклад застосування припису НАЗК – справа судді-викривачки Лариси Гольник, яка викрила корупційні дії голови міста Полтави та керівництва самого суду. Після чого на неї став чинитися тиск з боку голови суду та її колег. Зокрема, її незаконно позбавили частини судової винагороди і різними методами тиснули на неї. У 2020 році НАЗК видало припис на нового голову суду, згідно з яким зобов’язали виплатити втрачену судову винагороду пані Гольник та провести службове розслідування щодо колишнього голови суду та інших суддів, що чинили тиск на викривачку. У кінцевому результаті пані Гольник вдалося отримати свої втрачені кошти, проте, за її словами, службове розслідування фактично не проводилося і НАЗК належним чином на це не відреагувало.

З наведених прикладів можна зробити висновок, що приписи НАЗК виконуються лише частково, але, на думку викривачів, вони все ж залишаються оперативним інструментом відновлення їхніх прав. Загалом можна стверджувати, що виконання приписів залежить лише від волі особи, до якої його було направлено. Така практика в першу чергу пояснюється відсутністю реальної відповідальності за невиконання приписів. Причинами цього є:
- Низька міра відповідальності за невиконання приписів. Максимальна санкція, передбачена Кодексом про адміністративні правопорушення, – 160 євро. При цьому, середній штраф застосований судами у 2020 році, становить усього 58 євро.
- Доволі мала статистика щодо притягнення до відповідальності в судах за невиконання припису. У 2020 році до відповідальності було притягнуто лише 10 осіб у 50 справах (40 справ закрито судом). Докладніше про проблеми притягнення до адміністративної відповідальності – в Розділі_____.
- Скасування приписів судами.
Експерти також вважають, що причинами невиконання приписів можуть бути допущені процесуальні помилки НАЗК під час винесення приписів та недостатність досвіду у НАЗК щодо застосування цього інструменту.
2) Участь НАЗК у судових спорах. Для захисту викривачів НАЗК доволі часто виступає в судових спорах як третя особа на стороні викривача. Судові справи, у яких бере участь НАЗК, переважно стосуються відновлення порушених прав викривача або оскарження приписів. Позитивної оцінки заслуговує активність НАЗК у використанні цього інструменту. Згідно зі статистикою у 2020 році загалом розглядалося 70 справ, в яких НАЗК брало участь на стороні викривача. Можна стверджувати й про ефективність цього інструменту, оскільки він значно збільшує шанси викривачів на успіх під час розгляду справи. У 2020 році 15 справ із 23 в яких брало участь НАЗК були виграні.

Відомим прикладом участі НАЗК у справах щодо захисту викривачів є справа Олега Поліщука. У суді оскаржувалося дисциплінарне стягнення щодо пана Поліщука і закриття Національною поліцією проваджень щодо його звільнення. У цій справі суд став на бік викривача і, як зазначає сам пан Поліщук, НАЗК доволі активно і якісно допомагало представляти його інтереси в суді.
Хоча варто зазначити, що думки викривачів щодо активності НАЗК у судових процесах на їхній стороні різняться. Суддя-викривачка Лариса Гольник зазначає, що в її справах НАЗК не брало активної участі і спостерігати певну активність можна було у справах, які були цікавими самому НАЗК.

Зважаючи на те, що судова практика у справах пов’язаних із викривачами лише починає формуватися, участь НАЗК у судових справах є критично важливою. Проте нещодавно представники НАЗК заявили, що вони бажають передати судове представництво до центрів з надання безоплатної правової допомоги (БПД). Такі заяви зустріли гостру критику серед експертної громадськості та викривачів, оскільки, по-перше, на етапі формування судової практики необхідно залучати максимально багато ресурсів саме профільного органу, а по-друге, БПД не користується великою довірою серед викривачів.


2.2.2. Методологічна підтримка викривачів та спроможність НАЗК
Зважаючи на новизну інституту викривачів в Україні, критично важливим є поширення інформації про нього серед громадськості та надання методологічної підтримки. Цю функцію виконує НАЗК, до того ж доволі добре. На офіційному вебсайті НАЗК містяться роз’яснення щодо основних питань, пов’язаних із викривачами та їх захистом. У 2020 році випущено освітній серіал про викривачів та розроблено короткострокову програму підвищення кваліфікації на тему «Організація роботи з викривачами корупції у державному органі». Також нещодавно НАЗК випустило практичний посібник щодо роботи з викривачами для уповноважених. Крім того, НАЗК спільно з громадськістю та міжнародними партнерами провели міжнародну конференцію щодо захисту викривачів.
Всі опитані нами викривачі загалом позитивно оцінюють роботу НАЗК. Вони говорять про довіру до цього органу та достатньо добру кваліфікацію працівників. Викривачі стверджують, що всупереч певним проблемам в роботі НАЗК, діяльність органу є дуже важливою для забезпечення їх гарантій захисту. Однак, попри численні позитивні відгуки, слід також вказати на певні проблеми у цьому контексті, а саме:
1) Недостатність ресурсів. На думку експертів, НАЗК має обмежені ресурси для забезпечення захисту викривачів. Зокрема, у профільному департаменті працюють лише 9 осіб, які мають забезпечувати захист у 70 справах. Крім цього, існує проблема із захистом викривачів у регіонах, оскільки НАЗК територіально розміщено в Києві, а регіональних представництв немає. Так, регіонах фактично є в гіршому становищі, ніж викривачі у столиці. Детальніше про спроможність НАЗК у Розділі ___.
2) Дискредитація викривачів самим НАЗК. Незважаючи на те, що НАЗК доволі активно захищає викривачів, є випадки, коли орган своїми рішеннями фактично дискредитував викривачів, яких підтримує.

Першим прикладом може слугувати справа Романа Маржана – прокурора-викривача, який повідомив про корупційні схеми в регіональній прокуратурі. Після викриття та отримання статусу викривача НАЗК склало на пана Маржана протокол про адміністративні правопорушення за порушення вимог щодо запобігання та врегулювання конфлікту інтересів. У результаті викривач оспорив ці протоколи в суді та виграв справу, проте через них проти нього було ініційовано дисциплінарні провадження в прокуратурі. У цій ситуації важливим є не факт притягнення до відповідальності, а його комунікація. НАЗК публічно висвітлило інформацію про складання протоколу на своїй сторінці у Facebook із зазначенням повного імені та посади викривача, що в результаті могло негативно вплинути на репутацію пана Маржана, оскільки особи, проти яких було спрямоване викриття, могли використати цей факт для дискредитації викривача.

Подібним також є випадок із викривачем Олегом Поліщуком (цей кейс ми наводили вище). Після викриття НАЗК включило пана Поліщука до реєстру корупціонерів. Формальною причиною цього стало порушення паном Поліщуком Закону України про запобігання корупції в частині нестворення ним як уповноваженим захищених каналів повідомлення про корупцію. Та найцікавіше, що підставою такого внесення в реєстр став наказ голови «Енергоатому» (проти якого було спрямоване викриття) «Про застосування дисциплінарного стягнення», яким пана Поліщука звільнили з роботи та який він разом із НАЗК оскаржує в суді.

У результаті таких дій НАЗК викривачі зазнають додаткового тиску. Інформацію про те, що проти них НАЗК застосовує подібні заходи, використовують особи, проти яких спрямоване викриття, для дискредитації їх перед суспільством. Така практика НАЗК не є поширеною, проте навіть в окремих випадках вона завдає достатньо клопоту викривачам. Навіть у випадках, коли є підстави для притягнення викривачів до відповідальності, НАЗК слід уникати публічного розголошення цієї інформації, оскільки шкода для викривача у таких випадках може бути більшою за публічний інтерес у відкритості такої інформації.


2.2.3. Актуальні проблеми захисту викривачів
Впровадження нових законодавчих інститутів майже завжди супроводжується проблемами їх реалізації на практиці. Так сталося і в контексті законодавства щодо захисту викривачів. Ми виокремили актуальні та найважливіші проблеми цього інституту із тих, про які зазначають експерти та самі викривачі:
1) Відсутність звільнення від сплати судового збору. Закон про запобігання корупції закріплює за викривачем право на відшкодування судового збору, тобто повернення сплачених державі коштів у справах, що стосуються захисту прав викривачів. Проте, зважаючи на практику застосування, така правова конструкція не виглядає вдалою.

Наприклад, пані Лариса Гольник подала до суду з метою захистити себе як викривача із позовом про визнання дій її колишнього керівництва негативними заходами впливу, з вимогою відшкодувати моральну шкоду та несплачену їй суму суддівської винагороди. Суд своєю чергою зажадав від пані Гольник сплатити судовий збір у розмірі 650 євро (тоді як мінімальна заробітна плата в Україні – близько 200 євро).

Попри те, що у справі пані Гольник суд штучно збільшив розмір збору шляхом роз’єднання позовних вимог, ця ситуація все ж може яскраво продемонструвати наявну проблему. Вона полягає у самій необхідності сплачувати судовий збір викривачам, які зазвичай звертаються до суду з метою захистити свої порушені права (наприклад, трудові) і які в момент звернення можуть не мати необхідних для сплати збору коштів. У таких випадках механізм відшкодування збору не працює, оскільки викривач може розраховувати на нього лише після винесення рішення суду.
2) Відсутність медичної та психологічної допомоги. Безоплатна медична допомога для викривачів узагалі не передбачена законодавством. Водночас безоплатна психологічна допомога хоч і передбачена, але не надається на практиці у зв’язку з відсутністю органу, який має її надавати, та відсутністю державного фінансування.
3) Відсутність захисту для викривачів, які повідомили не про злочини. Незважаючи на те, що Законом про запобігання корупції чітко встановлено право усіх викривачів (і тих, хто повідомив про злочини, і тих, хто повідомив про адміністративні, дисциплінарні правопорушення тощо) отримувати особистий захист, фактично він надається тільки особам, які повідомляють про корупційні кримінальні правопорушення. Проблема полягає у суперечності законодавства, оскільки порядок надання захисту встановлюється іншим, спеціальним Законом про забезпечення безпеки осіб, які беруть участь у кримінальному судочинстві. У розумінні цього закону викривачем є особа, яка повідомила про корупційний злочин, а не про інше корупційне правопорушення. Отже, особи, які повідомили, наприклад, про недостовірні відомості в деклараціях, конфлікт інтересів або інші порушення Закону про запобігання корупції, не можуть отримати належного особистого захисту. Більше того, експерти та працівники НАБУ зазначають, що Закон про забезпечення безпеки осіб, які беруть участь у кримінальному судочинстві, є застарілим і потребує суттєвого вдосконалення, оскільки він не забезпечує належного захисту для учасників кримінального судочинства.

Тут буде розміщено оцінку державою стану імплементації розділу на практиці