Опис статті:
Кожна Держава-учасниця прагне, в належних випадках і згідно з основоположними принципами своєї правової системи, створювати, підтримувати й зміцнювати такі системи приймання на роботу, набору, проходження служби, просування по службі та виходу у відставку державних службовців і, в належних випадках, інших державних посадових осіб, які не обираються, які:
a) ґрунтуються на принципах ефективності й прозорості й на таких об'єктивних критеріях, як бездоганність роботи, справедливість і здібності;
b) включають належні процедури підбору й підготовки кадрів для заняття державних посад, які вважаються особливо вразливими з точки зору корупції, і ротації, у належних випадках, таких кадрів на таких посадах;
c) сприяють виплаті належної винагороди й установленню справедливих окладів з урахуванням економічного розвитку Держави-учасниці;
d) сприяють здійсненню освітніх і навчальних програм, з метою забезпечення того, що ці особи задовольняють вимоги стосовно правильного, добросовісного й належного виконання державних функцій, а також забезпечують їм спеціалізовану й належну підготовку, щоб поглибити усвідомлення ними ризиків, які пов'язані з корупцією та стосуються виконання ними своїх функцій. Такі програми можуть містити посилання на кодекси або стандарти поведінки у відповідних галузях.
a) ґрунтуються на принципах ефективності й прозорості й на таких об'єктивних критеріях, як бездоганність роботи, справедливість і здібності;
b) включають належні процедури підбору й підготовки кадрів для заняття державних посад, які вважаються особливо вразливими з точки зору корупції, і ротації, у належних випадках, таких кадрів на таких посадах;
c) сприяють виплаті належної винагороди й установленню справедливих окладів з урахуванням економічного розвитку Держави-учасниці;
d) сприяють здійсненню освітніх і навчальних програм, з метою забезпечення того, що ці особи задовольняють вимоги стосовно правильного, добросовісного й належного виконання державних функцій, а також забезпечують їм спеціалізовану й належну підготовку, щоб поглибити усвідомлення ними ризиків, які пов'язані з корупцією та стосуються виконання ними своїх функцій. Такі програми можуть містити посилання на кодекси або стандарти поведінки у відповідних галузях.
Можна стверджувати, що Україна повністю імплементувала стандарти статті 7.1 КООНПК у своє законодавство. Проте як і у інших випадках виконання закону залишається на недостатньо високому рівні. Зокрема, у часи пандемії COVID-19 конкурсні процедури були довгий час відсутні, що дозволило призначати осіб на державні посади без перевірки їхньої професійності та доброчесності. У свою чергу, окремі конкурси на найвищі посади були проведені з порушенням законодавства. Негативним аспектом публічної служби є також низька ефективність механізму підвищення кваліфікації державних службовців. Позитивно слід відзначити зусилля органу з питань державної служби (НАДС), який розпочав реформу оплати праці державних службовців та планує провести її за наступні три роки.
Коротко про результати імплементації
Cтан імплементації
В Україні правові та організаційні засади забезпечення публічної державної служби визначено Законом України «Про державну службу» (далі – ЗДС), який було прийнято в грудні 2015 року. ЗДС встановлює підходи до формування державної служби в Україні.
Зокрема, ЗДС визначено:
- загальні умови вступу на державну службу;
- проведення конкурсу на зайняття посад державної служби;
- призначення на посаду
державної служби;
- проходження державної служби;
- припинення державної служби.
Існують три категорії («А» (найвища категорія), «Б» та «В») державної служби, які охоплюють дев’ять рангів. Кожна категорія містить вимоги для її зайняття та відповідає займаній посаді в системі органів державної влади. Що вища категорія, то вищий рівень посадових обов’язків та відповідальності, що покла
даються на державного службовця.
Система управління державною службою включає такі основні органи:
1. Національне агентство з питань державної служби (НАДС) – забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби.
2. Комісія з питань вищого корпусу державної служби (далі – Комісія) – проводить конкурс на зайняття посад державної служби категорії «А», здійснює дисциплінарні провадження щодо державних службовців категорії «А».
3. Керівники державної служби у державних органах – організовують проведення конкурсів на зайняття посад державної служби категорій «Б» і «В», забезпечують прозорість і об’єктивність таких конкурсів.
1.1. Конкурс на зайняття посад державної служби
Вступ на державну службу в Україні проводиться на підставі відкритого конкурсу. Залежно від категорій державної служби передбачено такі види конкурсів:
1) Конкурс на зайняття посади державної служби категорії «А» – рішення про оголошення такого конкурсу приймає суб’єкт призначення. За результатами конкурсу Комісія вносить суб’єкту призначення пропозиції щодо кандидатур на такі посади загальною кількістю не більше трьох осіб.
2) Конкурс на зайняття посади державної служби категорій «Б» і «В» – рішення про проведення відповідного конкурсу приймає керівник державної служби у відповідному органі, проводить постійно діюча конкурсна комісія.
3) Спеціальні конкурси на зайняття посад державної служби, які є чутливими до корупції. Спеціальні конкурси проводяться за окремими процедурами, які переважно визначені в профільних законах («Про Національне антикорупційне бюро України», «Про прокуратуру», «Про запобігання корупції» тощо). Вони стосуються особливо відповідальних посад або посад із високим рівнем корупційних ризиків (наприклад, голова НАЗК, директор НАБУ, керівник САП).
Відповідно до Порядку проведення конкурсу на зайняття посад державної служби є дев’ять етапів проведення конкурсу, серед яких ключовими є: проведення тестування; проведення співбесіди; визначення переможця (переможців) конкурсу. За загальним правилом усі етапи конкурсу проводяться в державному органі або в спеціальному закладі. Проте, у зв’язку з пандемією COVID-19, за рішенням уповноваженої особи окремі етапи конкурсу можуть проводитися дистанційно.
Прозорість проведення конкурсів забезпечено завдяки відео- та аудіофіксації. Якщо під час проведення конкурсу на зайняття посад категорії «А» вона є обов’язковою, то під час проведення конкурсу на зайняття посад категорій «Б» і «В» здійснюється лише за рішенням конкурсної комісії.
Рішенням комісії визначаються не більше трьох кандидатів, які набрали найбільше балів за результатами всіх етапів конкурсу. Їхні кандидатури подаються уповноваженій особі, яка своєю чергою на власний розсуд обирає переможця конкурсу.
Результати конкурсу можуть бути оскаржені його учасниками до суду протягом 10 днів з дня оголошення результатів. Підставою для оскарження може бути порушення порядку або умов проведення конкурсу.
1.2. Оцінювання державних службовців та їхня заробітна плата
Державний службовець, перебуваючи на службі, щороку повинен проходити оцінювання власної діяльності, яке відбувається відповідно до спеціального порядку. Метою проведення оцінювання є оцінка відповідності діяльності державного службовця вимогам, передбаченим для відповідного рангу та категорії посад. За його результатами визначається можливість додаткових надбавок, премій або ж підвищення рангу.
ЗДС також передбачає постійне професійне навчання, підвищення компетентностей та кваліфікації державних службовців. Підвищення рівня компетентності державних службовців проводиться протягом проходження служби, а підвищення кваліфікації – не рідше одного разу на три роки.
На рівні ЗДС визначено вимоги до заробітної плати. Вона складається з: посадового окладу; надбавки за вислугу років; надбавки за ранг державного службовця; премії (у разі встановлення). При цьому загальний розмір премій за рік не може перевищувати 30 відсотків фонду його посадового окладу за рік.
Зокрема, ЗДС визначено:
- загальні умови вступу на державну службу;
- проведення конкурсу на зайняття посад державної служби;
- призначення на посаду
державної служби;
- проходження державної служби;
- припинення державної служби.
Існують три категорії («А» (найвища категорія), «Б» та «В») державної служби, які охоплюють дев’ять рангів. Кожна категорія містить вимоги для її зайняття та відповідає займаній посаді в системі органів державної влади. Що вища категорія, то вищий рівень посадових обов’язків та відповідальності, що покла
даються на державного службовця.
Система управління державною службою включає такі основні органи:
1. Національне агентство з питань державної служби (НАДС) – забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби.
2. Комісія з питань вищого корпусу державної служби (далі – Комісія) – проводить конкурс на зайняття посад державної служби категорії «А», здійснює дисциплінарні провадження щодо державних службовців категорії «А».
3. Керівники державної служби у державних органах – організовують проведення конкурсів на зайняття посад державної служби категорій «Б» і «В», забезпечують прозорість і об’єктивність таких конкурсів.
1.1. Конкурс на зайняття посад державної служби
Вступ на державну службу в Україні проводиться на підставі відкритого конкурсу. Залежно від категорій державної служби передбачено такі види конкурсів:
1) Конкурс на зайняття посади державної служби категорії «А» – рішення про оголошення такого конкурсу приймає суб’єкт призначення. За результатами конкурсу Комісія вносить суб’єкту призначення пропозиції щодо кандидатур на такі посади загальною кількістю не більше трьох осіб.
2) Конкурс на зайняття посади державної служби категорій «Б» і «В» – рішення про проведення відповідного конкурсу приймає керівник державної служби у відповідному органі, проводить постійно діюча конкурсна комісія.
3) Спеціальні конкурси на зайняття посад державної служби, які є чутливими до корупції. Спеціальні конкурси проводяться за окремими процедурами, які переважно визначені в профільних законах («Про Національне антикорупційне бюро України», «Про прокуратуру», «Про запобігання корупції» тощо). Вони стосуються особливо відповідальних посад або посад із високим рівнем корупційних ризиків (наприклад, голова НАЗК, директор НАБУ, керівник САП).
Відповідно до Порядку проведення конкурсу на зайняття посад державної служби є дев’ять етапів проведення конкурсу, серед яких ключовими є: проведення тестування; проведення співбесіди; визначення переможця (переможців) конкурсу. За загальним правилом усі етапи конкурсу проводяться в державному органі або в спеціальному закладі. Проте, у зв’язку з пандемією COVID-19, за рішенням уповноваженої особи окремі етапи конкурсу можуть проводитися дистанційно.
Прозорість проведення конкурсів забезпечено завдяки відео- та аудіофіксації. Якщо під час проведення конкурсу на зайняття посад категорії «А» вона є обов’язковою, то під час проведення конкурсу на зайняття посад категорій «Б» і «В» здійснюється лише за рішенням конкурсної комісії.
Рішенням комісії визначаються не більше трьох кандидатів, які набрали найбільше балів за результатами всіх етапів конкурсу. Їхні кандидатури подаються уповноваженій особі, яка своєю чергою на власний розсуд обирає переможця конкурсу.
Результати конкурсу можуть бути оскаржені його учасниками до суду протягом 10 днів з дня оголошення результатів. Підставою для оскарження може бути порушення порядку або умов проведення конкурсу.
1.2. Оцінювання державних службовців та їхня заробітна плата
Державний службовець, перебуваючи на службі, щороку повинен проходити оцінювання власної діяльності, яке відбувається відповідно до спеціального порядку. Метою проведення оцінювання є оцінка відповідності діяльності державного службовця вимогам, передбаченим для відповідного рангу та категорії посад. За його результатами визначається можливість додаткових надбавок, премій або ж підвищення рангу.
ЗДС також передбачає постійне професійне навчання, підвищення компетентностей та кваліфікації державних службовців. Підвищення рівня компетентності державних службовців проводиться протягом проходження служби, а підвищення кваліфікації – не рідше одного разу на три роки.
На рівні ЗДС визначено вимоги до заробітної плати. Вона складається з: посадового окладу; надбавки за вислугу років; надбавки за ранг державного службовця; премії (у разі встановлення). При цьому загальний розмір премій за рік не може перевищувати 30 відсотків фонду його посадового окладу за рік.
Незважаючи на позитивні положення ЗДС, до нього часто вносяться зміни. За останні три роки було 17 таких змін. Про деякі з них ми будемо говорити далі. Як зазначають громадські експерти, це порушує принцип юридичної визначеності та сталості державної служби, що негативно впливає на формування та реалізацію державної політики в цій сфері.
2.1. Конкурси на державну службу
2.1.1. Єдиний портал вакансій державної служби
Встановлені вимоги щодо належної публікації всіх вакансій державної служби дотримуються на високому рівні. Всі оголошення разом з інформацією про проведення конкурсу оприлюднюються на Єдиному порталі вакансій державної служби (career.gov.ua). Він дає змогу в режимі реального часу відстежувати наявні вакансії у всіх державних органах. Існує можливість подання документів для участі в конкурсі в електронному вигляді. Також портал дозволяє проходити окремі етапи конкурсу (наприклад, тести). Це все в сукупності сприяє прозорості та відкритості проведення конкурсів. Попри достатні технічні можливості для подання документів на вакансії через Єдиний портал, державні органи в різний строк розглядають та затверджують пакет документів кандидатів. Одні державні органи підтверджують пакет документів протягом декількох днів, інші – протягом тижня. Така ситуація негативно впливає на рівність учасників конкурсу, оскільки у разі виявлення помилок кандидати мають різний строк для їх усунення.
Зі свого боку НАДС також створює умови для поліпшення застосування можливостей порталу. НАДС у 2018 році для зниження кількості формальних відмов у прийнятті документів видало практичний посібник щодо типових помилок під час подання документів кандидатів на вакантні посади державної служби категорії «А».Навчання щодо користування порталом проводилося у 2021 році вже двічі.
Додатково оголошення оприлюднюються на вебсайті державного органу, у якому оголошено конкурс, та інших вебсайтах з пошуку роботи (наприклад, work.ua, robota.ua, jobs.ua, olx.ua).
В оприлюдненому оголошенні про проведення конкурсу зазначаються всі необхідні умови, зокрема: посадові обов’язки кандидата; умови оплати праці; вимоги до професійної компетентності кандидата; вичерпний перелік документів, необхідних для участі в конкурсі, та строк їх подання. Експерти зазначають, що, попри чіткий перелік умов вступу на державну службу, існують випадки, коли, приходячи на виграну посаду, особа може зіткнутися з функціональними обов’язками, до яких вона не готова. Наприклад, умови оплати праці можуть бути іншими, а обов’язків буде покладено більше. Це в майбутньому може призвести до швидкого звільнення осіб з державної служби.
2.1.2. Особливості проведення конкурсів на державну службу
Проведення конкурсів на державну службу в Україні характеризується певними особливостями, які дозволяють як спростити доступ на державну службу, уніфікувати процедури проведення конкурсу, так і в окремих випадках негативно вплинути на проведення конкурсу.
Відкриту конкурсну процедуру було змінено у зв’язку з пандемією COVID-19. Відповідним законом тимчасово зупинено проведення конкурсів. На період карантину замість загальних конкурсів протягом майже року застосовувалась особлива процедура добору – укладення строкових контрактів. Вони укладалися за результатами співбесіди. При цьому критерії відбору осіб до участі у співбесіді на рівні закону або підзаконних нормативно-правових актів не було визначено. На державну службу без конкурсного відбору було прийнято майже 20 тисяч осіб (приблизно 10 % від загальної чисельності державних службовців).
Незважаючи на те, що особи, з якими укладалися контракти, будуть проходити відкритий конкурс, він навряд чи забезпечить рівність усіх його учасників, оскільки нові кандидати будуть явно в нерівних умовах з тими, хто вже раніше працював в органі. Фактично, багато з тих, з ким було укладено тимчасові контракти, в подальшому вигравали офіційні конкурси. Наприклад, у чотирьох міністерствах державних секретарів було призначено за процедурою добору у 2020 році. І у 2021 році всіх їх призначено за результатами вже відкритого конкурсу. Експерти негативно відзначили цей період, адже з’явилася можливість набрати людей, які за умови відкритих процедур могли б не пройти всіх необхідних етапів конкурсу.
У 2021 році публічні конкурси було відновлено. Після відновлення конкурсів в Україні паралельно діяли дві процедури – звичайні конкурси та конкурси на «добірні» вакансії (ті, де було укладено контракт).
Статистика проведених конкурсів у 2021 році (станом на вересень) свідчить про постійну потребу в кадрах у державному секторі. За цей період оголошено 43 735 конкурсів, з них:
213 – категорія «А»,
11 111 – категорія «Б»,
32 411 – категорія «В».
З них 13 849 (32 %) – конкурси на «добірні» вакансії:
74 – категорія «А»,
3437 – категорія «Б»,
10 338 – категорія «В».
Загалом до проведення конкурсів (включно із застосованою тимчасово процедурою добору) є зауваження з боку експертів. В окремих випадках конкурсні процедури можливо обійти і призначити на посаду визначену особу, навіть якщо вона є гіршою за інших кандидатів. Процедура добору лише спростила ці можливості. Також є питання і до професіоналізму та відповідності кандидатів займаній посаді. Причинами є як небажання громадян йти на державну службу, так і відсутність формування держави-роботодавця як бренду. Щодо останнього, то тут ідеться не лише про стимул до змін, а й про чітке розуміння того, що чекає особу на займаній посаді і в яких умовах вона працюватиме.
Іншою особливістю конкурсів є визначення переможця. До 2019 року кандидат, який набрав найбільшу кількість балів, автоматично вигравав конкурс, а наступний за ним кандидат зараховувався до резерву і міг у разі настання відповідних обставин (наприклад, звільнення переможця або непроходження ним спеціальної перевірки) бути призначеним на посаду. З 2019 року по 2021 рік керівнику державної служби або суб’єкту призначення дозволили самостійно обирати переможця конкурсу із 5 кандидатів, що набрали найбільшу кількість балів. На думку експертів, такі зміни знижували роль безпосередньо відкритого конкурсу і підвищували роль керівника, який міг обрати переможцем особу, яка не набрала найвищої кількості балів, а отже менше відповідає майбутній посаді. У 2021 році кількість запропонованих до вибору кандидатів скоротилася до трьох.
Експерти зазначають про наступні можливі запобіжники непрозорим конкурсам. Одним із таких може стати недопуск кандидатів ще на етапі прийняття документів до участі в конкурсі, якщо вони не відповідають заявленим вимогам. Для цього, по-перше, потрібно перевіряти документи кандидатів з метою виявлення відповідності особи займаній посаді, а по-друге, запровадити вибірковий зовнішній контроль за конкурсом та особами, що на нього потрапили. Іншим запобіжником може стати контроль якості проведення конкурсів, коли особа, що перемагає в конкурсі, проходить зовнішню перевірку на відповідність вимогам займаної посади. Такий контроль може проводитися вибірково.
2.1.3. Особливості проведення конкурсів на окремі посади
Для окремих посад державної служби (категорія «А», фахівці з питань реформ та кандидати в НАДС) з метою підвищення якості та об’єктивності відбору кандидатів на посади державної служби у 2019 році створено Центр оцінювання кандидатів на зайняття посад державної служби (далі – Центр). У 2020 році 10 818 осіб пройшли процедуру оцінювання у Центрі за різними видами тестувань. Наявність Центру дала змогу уніфікувати проведення конкурсу, підвищити якість та прозорість окремих етапів конкурсу, створити рівні умови для учасників. У подальшому потрібно розширювати можливості Центру та охоплювати кандидатів на державну службу в інших органах державної влади.
Конкурси на посади керівників в незалежні органи (НАЗК, НАБУ, САП тощо) проводилися за двома моделями. В першій моделі вирішальну роль мали іноземні експерти, в другій делеговані від держави. Найбільшу довіру викликають конкурси із вирішальним впливом іноземних експертів. Прикладом є конкурс на посаду Голови НАЗК, про який ми зазначали тут ____ (Розділ про НАЗК). Водночас конкурси в яких делеговані від держави члени конкурсної комісії мають великий або визначальний вплив, зазнали критики та показали неефективність. Наприклад, конкурс на керівника САП, докладніше про який тут ___ (Розділ про прокуратуру). Конкурси на голову Бюро економічної безпеки та НКРЕКП, які проводились нещодавно, показали ризики призначення потрібної, а не найбільш компетентної людини.
Окремо слід зазначити, що частина посад із високими корупційними ризиками (в широкому розумінні) є виборними або призначуваними, тобто такими, які займають без відкритих конкурсів (Генеральний прокурор, голова АМКУ, ФДМУ, голова Національної поліції тощо). Такий спосіб призначення негативно впливає на прозорість та незалежність відповідних органів, про що ми згадували в розділі ___.
2.2. Особливості звільнення з державної служби та оскарження результатів конкурсів.
Крім особливостей проведення конкурсів, також є певні особливості щодо звільнення з державної служби. У 2019 році ЗДС доповнили статтею, яка дозволила звільнення Кабінетом Міністрів України державних службовців категорії «А» без зазначення підстав для такого звільнення. Наслідком цього стало звільнення голів Державної податкової та митної служб у 2020 році, а також інших посадовців. Замість них призначались інші особи без проведення конкурсу (оскільки діяла процедура добору). На думку експертів, це порушувало засади стабільності державної служби та незалежність персонального складу державної служби від змін політичного керівництва держави, нівелювало прогресивні досягнення у сфері державної служби за останні три роки. Статтю було виключено у 2021 році.
До 2019 року існувала можливість оскарження результатів конкурсів до НАДС – у адміністративному порядку, тобто як до органу вищої інстанції в системі державної служби. Однак з 2019 року адміністративний порядок оскарження конкурсів відсутній. Як зазначають експерти, однією з причин було зловживання посадовими особами НАДС своїми повноваженнями.
Право на державну службу станом на 2021 рік може бути оскаржено лише до суду. На думку опитаних експертів, така ситуація ставить у невигідне становище державних службовців і позбавляє їх можливості більш оперативного оскарження та захисту своїх прав, оскільки судова система в Україні надмірно завантажена і не може швидко стати на захист інтересів державних службовців. Брак коштів, часу та інших ресурсів, небажання оскаржувати результати конкурсу там, де особа, ймовірно, зможе працювати в майбутньому (якщо оскарження буде успішним), жодним чином не мотивують майбутніх державних службовців оскаржувати результати конкурсу до суду.
2.3. Оплата праці державних службовців
Проблема оплати праці державних службовців в Україні є складною і досі не вирішеною повною мірою. Вона зумовлена, з одного боку, низьким рівнем заробітної плати середньої та нижчої ланок державної служби (категорії «Б» і особливо «В»), а з іншого – непрозорістю та розбалансованістю системи оплати праці в державних органах. Для порівняння, на регіональному рівні державні службовці категорії «В» отримують приблизно 700 євро, а категорії «А» – понад 4000 євро без урахування надбавок та інших доплат.
НАДС планує в найближчому майбутньому провести реформу оплати праці державних службовців. У межах цієї реформи:
- у 2020–2021 роках проведено опитування щодо реформування системи оплати праці державних службовців, що дасть змогу краще зрозуміти проблеми зсередини;
- створено Дорожню карту реформування системи оплати праці державних службовців на 2021–2023 роки;
- надано узагальнений звіт про результати класифікації посад державної служби у державних органах, які є учасниками експериментального проєкту. Одним із завдань такого проєкту стало запровадження системи оплати праці державних службовців на основі класифікації̈ посад.
Результат, який планується досягти, – впровадження у 2023 році системи оплати праці державних службовців в усіх державних органах, на які поширюються єдині умови оплати праці.
Варто додати, що на рішення та пропозиції НАДС з реформування оплати праці в державній службі було надано експертні зауваження та пропозиції за результатами громадської експертизи.
Зокрема, висловлено такі зауваження:
- система оплати праці працівників органів державного управління, передусім державних службовців, залишається непрозорою і суперечливою, не сприяє належній мотивації до праці та дотриманню визначених чинним законодавством підходів до встановлення рівних умов оплати праці державних службовців;
- при проведенні класифікації посад державної служби для цілей оплати праці не застосовувалася добре відома у світі методологія Міжнародної стандартної класифікації занять 2008 року;
- при формуванні політики оплати праці державних службовців не враховується продуктивність зайнятості у сфері державної служби.
Надано такі пропозиції:
- системний, комплексний та об’єктивний підхід до вироблення пропозицій та ухвалення рішень щодо забезпечення формування і реалізації державної політики оплати праці державних службовців;
- запровадити для цілей оплати праці державних службовців єдину для всіх державних органів професійну класифікацію посад на основі Міжнародної стандартної класифікації занять 2008 року;
- запропоновано конкретні зміни у ЗДС.
Як зазначають громадські експерти, положення громадської експертизи не імплементовано та не враховано повною мірою НАДС. Такий підхід не дає змоги використати результати проведеної роботи.
Зауважимо, що посадові оклади державних службовців є у відкритому доступі . Кожен охочий може ознайомитися з ними перед вступом на державну службу. Крім того, окремі державні органи додатково публікують на своїх вебресурсах посадові оклади працівників. Утім, така практика не є поширеною.
Проблему оплати праці державних службовців посилюють і окремі законодавчі обмеження у зв’язку з пандемією COVID-19. З квітня по вересень 2020 року максимальна заробітна плата державних службовців становила приблизно 1500 євро на місяць. На більшість державних службовців це не вплинуло, проте знизило гарантії незалежності топ-посадовців, що отримують більшу заробітну плату. Вказане обмеження було визнано Конституційним Судом України неконституційним як таке, що знижувало гарантії оплати праці державних службовців.
Донедавна премії становили більшу частину всієї заробітної плати державних службовців. У деяких випадках премія могла значно перевищувати основний оклад. У зв’язку з тим, що премії призначаються за рішенням керівництва органу, державні службовці могли зазнавати фінансового тиску. Нещодавно цю ситуацію виправили, встановивши максимальний розмір премій у розмірі 30 % від окладу. За результатами моніторингу оплати праці державних службовців у 2020 році, мінімум 64 % від заробітної плати становив оклад.
2.4. Освіта та підвищення кваліфікації державних службовців
Відповідальним за підвищення кваліфікації державних службовців є НАДС. У межах цієї діяльності НАДС:
- Створено портал управління знаннями з метою забезпечення професійного розвитку державних службовців, голів місцевих державних адміністрацій, їх заступників, посадових осіб місцевого самоврядування. На сайті розміщено 864 програми підвищення кваліфікації та 71 освітню програму підготовки магістрів. Всього у 2020 році підвищення кваліфікації пройшли 44 304 державні службовці і посадові особи місцевого самоврядування.
- На вебплатформі «Спільнота практик: сталий розвиток DESPRO» проведено 3 вебінари на тему «Визначення результатів оцінювання службової діяльності державних службовців у 2020 році: алгоритм дій». Розроблено відеоінструкції на тему щорічного оцінювання діяльності державних службовців.
- НАДС організовує та координує професійне навчання державних службовців, голів місцевих державних адміністрацій, їх заступників, посадових осіб місцевого самоврядування, зокрема з питань, пов’язаних із запобіганням корупції, за державним замовленням.
- НАДС підтримує діяльність Української школи урядування (УШУ), яка є закладом післядипломної освіти, що належить до сфери управління НАДС. На функціонування УШУ у 2020 році було виділено близько 1,5 млн євро, у 2021 році – близько 1,8 млн євро. Експерти зазначають, що, попри високі витрати на її утримання, існує необхідність реформування УШУ та підвищення якості послуг, які вона надає для державних службовців.
Крім НАДС, держава забезпечує магістерську підготовку фахівців за спеціальністю «Публічне управління та адміністрування» через Національну академію державного управління при Президентові України (НАДУ). Експерти вважають, що, незважаючи на реформу НАДУ, це не змінило негативних підходів до навчання та підвищення кваліфікації, які там існують.
Загалом експерти відзначають невисоку якість навчання державних службовців, аргументуючи це тим, що підходи до навчання є застарілими і не оновлюються. Курси, які викладаються, здебільшого не надають нової інформації і навчають тому, що вже знають державні службовці. Велика кількість курсів та сертифікатів не відображає якості такого навчання. Проте досліджень ефективності проведених навчань немає.
Додатково варто згадати про обов’язкове підвищення кваліфікації державних службовців у частині запобігання корупції. Документ про підвищення кваліфікації з питань запобігання корупції отримали:
у 2020 році 8313 осіб, з них 522 уповноважені особи з питань запобігання та виявлення корупції;
у 2021 році заплановано підвищення кваліфікації з питань запобігання корупції та забезпечення доброчесності 7347 осіб, з них 1843 уповноважені особи з питань запобігання та виявлення корупції. Незважаючи на велику кількість осіб, які підвищували кваліфікацію, експерти зазначають, що рівень такого навчання є невисоким з огляду на формальні підходи до його проведення.
2.1. Конкурси на державну службу
2.1.1. Єдиний портал вакансій державної служби
Встановлені вимоги щодо належної публікації всіх вакансій державної служби дотримуються на високому рівні. Всі оголошення разом з інформацією про проведення конкурсу оприлюднюються на Єдиному порталі вакансій державної служби (career.gov.ua). Він дає змогу в режимі реального часу відстежувати наявні вакансії у всіх державних органах. Існує можливість подання документів для участі в конкурсі в електронному вигляді. Також портал дозволяє проходити окремі етапи конкурсу (наприклад, тести). Це все в сукупності сприяє прозорості та відкритості проведення конкурсів. Попри достатні технічні можливості для подання документів на вакансії через Єдиний портал, державні органи в різний строк розглядають та затверджують пакет документів кандидатів. Одні державні органи підтверджують пакет документів протягом декількох днів, інші – протягом тижня. Така ситуація негативно впливає на рівність учасників конкурсу, оскільки у разі виявлення помилок кандидати мають різний строк для їх усунення.
Зі свого боку НАДС також створює умови для поліпшення застосування можливостей порталу. НАДС у 2018 році для зниження кількості формальних відмов у прийнятті документів видало практичний посібник щодо типових помилок під час подання документів кандидатів на вакантні посади державної служби категорії «А».Навчання щодо користування порталом проводилося у 2021 році вже двічі.
Додатково оголошення оприлюднюються на вебсайті державного органу, у якому оголошено конкурс, та інших вебсайтах з пошуку роботи (наприклад, work.ua, robota.ua, jobs.ua, olx.ua).
В оприлюдненому оголошенні про проведення конкурсу зазначаються всі необхідні умови, зокрема: посадові обов’язки кандидата; умови оплати праці; вимоги до професійної компетентності кандидата; вичерпний перелік документів, необхідних для участі в конкурсі, та строк їх подання. Експерти зазначають, що, попри чіткий перелік умов вступу на державну службу, існують випадки, коли, приходячи на виграну посаду, особа може зіткнутися з функціональними обов’язками, до яких вона не готова. Наприклад, умови оплати праці можуть бути іншими, а обов’язків буде покладено більше. Це в майбутньому може призвести до швидкого звільнення осіб з державної служби.
2.1.2. Особливості проведення конкурсів на державну службу
Проведення конкурсів на державну службу в Україні характеризується певними особливостями, які дозволяють як спростити доступ на державну службу, уніфікувати процедури проведення конкурсу, так і в окремих випадках негативно вплинути на проведення конкурсу.
Відкриту конкурсну процедуру було змінено у зв’язку з пандемією COVID-19. Відповідним законом тимчасово зупинено проведення конкурсів. На період карантину замість загальних конкурсів протягом майже року застосовувалась особлива процедура добору – укладення строкових контрактів. Вони укладалися за результатами співбесіди. При цьому критерії відбору осіб до участі у співбесіді на рівні закону або підзаконних нормативно-правових актів не було визначено. На державну службу без конкурсного відбору було прийнято майже 20 тисяч осіб (приблизно 10 % від загальної чисельності державних службовців).
Незважаючи на те, що особи, з якими укладалися контракти, будуть проходити відкритий конкурс, він навряд чи забезпечить рівність усіх його учасників, оскільки нові кандидати будуть явно в нерівних умовах з тими, хто вже раніше працював в органі. Фактично, багато з тих, з ким було укладено тимчасові контракти, в подальшому вигравали офіційні конкурси. Наприклад, у чотирьох міністерствах державних секретарів було призначено за процедурою добору у 2020 році. І у 2021 році всіх їх призначено за результатами вже відкритого конкурсу. Експерти негативно відзначили цей період, адже з’явилася можливість набрати людей, які за умови відкритих процедур могли б не пройти всіх необхідних етапів конкурсу.
У 2021 році публічні конкурси було відновлено. Після відновлення конкурсів в Україні паралельно діяли дві процедури – звичайні конкурси та конкурси на «добірні» вакансії (ті, де було укладено контракт).
Статистика проведених конкурсів у 2021 році (станом на вересень) свідчить про постійну потребу в кадрах у державному секторі. За цей період оголошено 43 735 конкурсів, з них:
213 – категорія «А»,
11 111 – категорія «Б»,
32 411 – категорія «В».
З них 13 849 (32 %) – конкурси на «добірні» вакансії:
74 – категорія «А»,
3437 – категорія «Б»,
10 338 – категорія «В».
Загалом до проведення конкурсів (включно із застосованою тимчасово процедурою добору) є зауваження з боку експертів. В окремих випадках конкурсні процедури можливо обійти і призначити на посаду визначену особу, навіть якщо вона є гіршою за інших кандидатів. Процедура добору лише спростила ці можливості. Також є питання і до професіоналізму та відповідності кандидатів займаній посаді. Причинами є як небажання громадян йти на державну службу, так і відсутність формування держави-роботодавця як бренду. Щодо останнього, то тут ідеться не лише про стимул до змін, а й про чітке розуміння того, що чекає особу на займаній посаді і в яких умовах вона працюватиме.
Іншою особливістю конкурсів є визначення переможця. До 2019 року кандидат, який набрав найбільшу кількість балів, автоматично вигравав конкурс, а наступний за ним кандидат зараховувався до резерву і міг у разі настання відповідних обставин (наприклад, звільнення переможця або непроходження ним спеціальної перевірки) бути призначеним на посаду. З 2019 року по 2021 рік керівнику державної служби або суб’єкту призначення дозволили самостійно обирати переможця конкурсу із 5 кандидатів, що набрали найбільшу кількість балів. На думку експертів, такі зміни знижували роль безпосередньо відкритого конкурсу і підвищували роль керівника, який міг обрати переможцем особу, яка не набрала найвищої кількості балів, а отже менше відповідає майбутній посаді. У 2021 році кількість запропонованих до вибору кандидатів скоротилася до трьох.
Експерти зазначають про наступні можливі запобіжники непрозорим конкурсам. Одним із таких може стати недопуск кандидатів ще на етапі прийняття документів до участі в конкурсі, якщо вони не відповідають заявленим вимогам. Для цього, по-перше, потрібно перевіряти документи кандидатів з метою виявлення відповідності особи займаній посаді, а по-друге, запровадити вибірковий зовнішній контроль за конкурсом та особами, що на нього потрапили. Іншим запобіжником може стати контроль якості проведення конкурсів, коли особа, що перемагає в конкурсі, проходить зовнішню перевірку на відповідність вимогам займаної посади. Такий контроль може проводитися вибірково.
2.1.3. Особливості проведення конкурсів на окремі посади
Для окремих посад державної служби (категорія «А», фахівці з питань реформ та кандидати в НАДС) з метою підвищення якості та об’єктивності відбору кандидатів на посади державної служби у 2019 році створено Центр оцінювання кандидатів на зайняття посад державної служби (далі – Центр). У 2020 році 10 818 осіб пройшли процедуру оцінювання у Центрі за різними видами тестувань. Наявність Центру дала змогу уніфікувати проведення конкурсу, підвищити якість та прозорість окремих етапів конкурсу, створити рівні умови для учасників. У подальшому потрібно розширювати можливості Центру та охоплювати кандидатів на державну службу в інших органах державної влади.
Конкурси на посади керівників в незалежні органи (НАЗК, НАБУ, САП тощо) проводилися за двома моделями. В першій моделі вирішальну роль мали іноземні експерти, в другій делеговані від держави. Найбільшу довіру викликають конкурси із вирішальним впливом іноземних експертів. Прикладом є конкурс на посаду Голови НАЗК, про який ми зазначали тут ____ (Розділ про НАЗК). Водночас конкурси в яких делеговані від держави члени конкурсної комісії мають великий або визначальний вплив, зазнали критики та показали неефективність. Наприклад, конкурс на керівника САП, докладніше про який тут ___ (Розділ про прокуратуру). Конкурси на голову Бюро економічної безпеки та НКРЕКП, які проводились нещодавно, показали ризики призначення потрібної, а не найбільш компетентної людини.
Окремо слід зазначити, що частина посад із високими корупційними ризиками (в широкому розумінні) є виборними або призначуваними, тобто такими, які займають без відкритих конкурсів (Генеральний прокурор, голова АМКУ, ФДМУ, голова Національної поліції тощо). Такий спосіб призначення негативно впливає на прозорість та незалежність відповідних органів, про що ми згадували в розділі ___.
2.2. Особливості звільнення з державної служби та оскарження результатів конкурсів.
Крім особливостей проведення конкурсів, також є певні особливості щодо звільнення з державної служби. У 2019 році ЗДС доповнили статтею, яка дозволила звільнення Кабінетом Міністрів України державних службовців категорії «А» без зазначення підстав для такого звільнення. Наслідком цього стало звільнення голів Державної податкової та митної служб у 2020 році, а також інших посадовців. Замість них призначались інші особи без проведення конкурсу (оскільки діяла процедура добору). На думку експертів, це порушувало засади стабільності державної служби та незалежність персонального складу державної служби від змін політичного керівництва держави, нівелювало прогресивні досягнення у сфері державної служби за останні три роки. Статтю було виключено у 2021 році.
До 2019 року існувала можливість оскарження результатів конкурсів до НАДС – у адміністративному порядку, тобто як до органу вищої інстанції в системі державної служби. Однак з 2019 року адміністративний порядок оскарження конкурсів відсутній. Як зазначають експерти, однією з причин було зловживання посадовими особами НАДС своїми повноваженнями.
Право на державну службу станом на 2021 рік може бути оскаржено лише до суду. На думку опитаних експертів, така ситуація ставить у невигідне становище державних службовців і позбавляє їх можливості більш оперативного оскарження та захисту своїх прав, оскільки судова система в Україні надмірно завантажена і не може швидко стати на захист інтересів державних службовців. Брак коштів, часу та інших ресурсів, небажання оскаржувати результати конкурсу там, де особа, ймовірно, зможе працювати в майбутньому (якщо оскарження буде успішним), жодним чином не мотивують майбутніх державних службовців оскаржувати результати конкурсу до суду.
2.3. Оплата праці державних службовців
Проблема оплати праці державних службовців в Україні є складною і досі не вирішеною повною мірою. Вона зумовлена, з одного боку, низьким рівнем заробітної плати середньої та нижчої ланок державної служби (категорії «Б» і особливо «В»), а з іншого – непрозорістю та розбалансованістю системи оплати праці в державних органах. Для порівняння, на регіональному рівні державні службовці категорії «В» отримують приблизно 700 євро, а категорії «А» – понад 4000 євро без урахування надбавок та інших доплат.
НАДС планує в найближчому майбутньому провести реформу оплати праці державних службовців. У межах цієї реформи:
- у 2020–2021 роках проведено опитування щодо реформування системи оплати праці державних службовців, що дасть змогу краще зрозуміти проблеми зсередини;
- створено Дорожню карту реформування системи оплати праці державних службовців на 2021–2023 роки;
- надано узагальнений звіт про результати класифікації посад державної служби у державних органах, які є учасниками експериментального проєкту. Одним із завдань такого проєкту стало запровадження системи оплати праці державних службовців на основі класифікації̈ посад.
Результат, який планується досягти, – впровадження у 2023 році системи оплати праці державних службовців в усіх державних органах, на які поширюються єдині умови оплати праці.
Варто додати, що на рішення та пропозиції НАДС з реформування оплати праці в державній службі було надано експертні зауваження та пропозиції за результатами громадської експертизи.
Зокрема, висловлено такі зауваження:
- система оплати праці працівників органів державного управління, передусім державних службовців, залишається непрозорою і суперечливою, не сприяє належній мотивації до праці та дотриманню визначених чинним законодавством підходів до встановлення рівних умов оплати праці державних службовців;
- при проведенні класифікації посад державної служби для цілей оплати праці не застосовувалася добре відома у світі методологія Міжнародної стандартної класифікації занять 2008 року;
- при формуванні політики оплати праці державних службовців не враховується продуктивність зайнятості у сфері державної служби.
Надано такі пропозиції:
- системний, комплексний та об’єктивний підхід до вироблення пропозицій та ухвалення рішень щодо забезпечення формування і реалізації державної політики оплати праці державних службовців;
- запровадити для цілей оплати праці державних службовців єдину для всіх державних органів професійну класифікацію посад на основі Міжнародної стандартної класифікації занять 2008 року;
- запропоновано конкретні зміни у ЗДС.
Як зазначають громадські експерти, положення громадської експертизи не імплементовано та не враховано повною мірою НАДС. Такий підхід не дає змоги використати результати проведеної роботи.
Зауважимо, що посадові оклади державних службовців є у відкритому доступі . Кожен охочий може ознайомитися з ними перед вступом на державну службу. Крім того, окремі державні органи додатково публікують на своїх вебресурсах посадові оклади працівників. Утім, така практика не є поширеною.
Проблему оплати праці державних службовців посилюють і окремі законодавчі обмеження у зв’язку з пандемією COVID-19. З квітня по вересень 2020 року максимальна заробітна плата державних службовців становила приблизно 1500 євро на місяць. На більшість державних службовців це не вплинуло, проте знизило гарантії незалежності топ-посадовців, що отримують більшу заробітну плату. Вказане обмеження було визнано Конституційним Судом України неконституційним як таке, що знижувало гарантії оплати праці державних службовців.
Донедавна премії становили більшу частину всієї заробітної плати державних службовців. У деяких випадках премія могла значно перевищувати основний оклад. У зв’язку з тим, що премії призначаються за рішенням керівництва органу, державні службовці могли зазнавати фінансового тиску. Нещодавно цю ситуацію виправили, встановивши максимальний розмір премій у розмірі 30 % від окладу. За результатами моніторингу оплати праці державних службовців у 2020 році, мінімум 64 % від заробітної плати становив оклад.
2.4. Освіта та підвищення кваліфікації державних службовців
Відповідальним за підвищення кваліфікації державних службовців є НАДС. У межах цієї діяльності НАДС:
- Створено портал управління знаннями з метою забезпечення професійного розвитку державних службовців, голів місцевих державних адміністрацій, їх заступників, посадових осіб місцевого самоврядування. На сайті розміщено 864 програми підвищення кваліфікації та 71 освітню програму підготовки магістрів. Всього у 2020 році підвищення кваліфікації пройшли 44 304 державні службовці і посадові особи місцевого самоврядування.
- На вебплатформі «Спільнота практик: сталий розвиток DESPRO» проведено 3 вебінари на тему «Визначення результатів оцінювання службової діяльності державних службовців у 2020 році: алгоритм дій». Розроблено відеоінструкції на тему щорічного оцінювання діяльності державних службовців.
- НАДС організовує та координує професійне навчання державних службовців, голів місцевих державних адміністрацій, їх заступників, посадових осіб місцевого самоврядування, зокрема з питань, пов’язаних із запобіганням корупції, за державним замовленням.
- НАДС підтримує діяльність Української школи урядування (УШУ), яка є закладом післядипломної освіти, що належить до сфери управління НАДС. На функціонування УШУ у 2020 році було виділено близько 1,5 млн євро, у 2021 році – близько 1,8 млн євро. Експерти зазначають, що, попри високі витрати на її утримання, існує необхідність реформування УШУ та підвищення якості послуг, які вона надає для державних службовців.
Крім НАДС, держава забезпечує магістерську підготовку фахівців за спеціальністю «Публічне управління та адміністрування» через Національну академію державного управління при Президентові України (НАДУ). Експерти вважають, що, незважаючи на реформу НАДУ, це не змінило негативних підходів до навчання та підвищення кваліфікації, які там існують.
Загалом експерти відзначають невисоку якість навчання державних службовців, аргументуючи це тим, що підходи до навчання є застарілими і не оновлюються. Курси, які викладаються, здебільшого не надають нової інформації і навчають тому, що вже знають державні службовці. Велика кількість курсів та сертифікатів не відображає якості такого навчання. Проте досліджень ефективності проведених навчань немає.
Додатково варто згадати про обов’язкове підвищення кваліфікації державних службовців у частині запобігання корупції. Документ про підвищення кваліфікації з питань запобігання корупції отримали:
у 2020 році 8313 осіб, з них 522 уповноважені особи з питань запобігання та виявлення корупції;
у 2021 році заплановано підвищення кваліфікації з питань запобігання корупції та забезпечення доброчесності 7347 осіб, з них 1843 уповноважені особи з питань запобігання та виявлення корупції. Незважаючи на велику кількість осіб, які підвищували кваліфікацію, експерти зазначають, що рівень такого навчання є невисоким з огляду на формальні підходи до його проведення.
Практика
Проведення відкритих конкурсів на посади державної служби.
Існування окремого органу для проведення конкурсу для вищих категорій посад державної служби.
Проведення частини конкурсів за участі міжнародних експертів та громадськості (що залучаються до конкурсних комісій).
Проведення аудіо та відео фіксації та розміщення відео з проведення конкурсів у відкритому доступі.
Запуск процесу реформування заробітної плати.
Відсутність конкурсів в період пандемії COVID-19.
Частота внесення змін до профільного закону, що призводить до недотримання принципу стабільності законодавства.
Проведення конкурсів після завершення карантину, в яких на конкурс йдуть працівники, що працювали вже в державному органі та абсолютно нові працівники.
Відсутність доступної системи оскарження конкурсів.
Багато конкурсів на важливі державні посади не проводяться, оскільки є призначуваними.
Недостатність якісної системи навчання та підвищення кваліфікації державних службовців.
Непрозорість та розриви між категоріями у системі оплати праці на державній службі.
Можливість призначення на посаду потрібних осіб навіть при публічному конкурсі.
Відсутність залежності між продуктивністю та оплатою праці державних службовців.
Результати державної оцінки імплементації буде оприлюднено згодом.
Коротко про результати імплементації
Cтан імплементації
Тут буде розміщено державну оцінку стану імплементації розділу в законодавстві
Тут буде розміщено оцінку державою стану імплементації розділу на практиці
Практика
Позитивні практики імплементації
Позитивні практики імплементації
Позитивні практики імплементації
Негативні практики імплементації
Негативні практики імплементації
Негативні практики імплементації
Актуальні дослідження та матеріали
1. "Назва документу"
2. "Назва документу"
3. "Назва документу"
4. "Назва документу"
5. "Назва документу"
Ваші пропозиції
У разі наявності пропозицій та додаткової інформації, що допоможе зробити викладену інформацію краще, просимо звернутися за наступною формою
Конференція 2021
Київ, вул. Шовковична 24, офіс 14
+38 (063) 763-85-09
office@izi.institute
Конференція 2023
Підписатись на оновлення
Отримуйте сповіщення про оновлення платформи
Громадські звіти
08.11.2020
Державний звіт про реалізацію імплементації конвенції ООН проти корупції в Україні
08.11.2020
08.11.2020
Державний звіт про реалізацію імплементації конвенції ООН проти корупції в Україні
08.11.2020
08.11.2020
Державний звіт про реалізацію імплементації конвенції ООН проти корупції в Україні
08.11.2020
08.11.2020
Державний звіт про реалізацію імплементації конвенції ООН проти корупції в Україні
08.11.2020
08.11.2020
Державний звіт про реалізацію імплементації конвенції ООН проти корупції в Україні
08.11.2020
Державні звіти
08.11.2020
Державний звіт про реалізацію імплементації конвенції ООН проти корупції в Україні
08.11.2020
08.11.2020
Державний звіт про реалізацію імплементації конвенції ООН проти корупції в Україні
08.11.2020
08.11.2020
Державний звіт про реалізацію імплементації конвенції ООН проти корупції в Україні
08.11.2020
08.11.2020
Державний звіт про реалізацію імплементації конвенції ООН проти корупції в Україні
08.11.2020
08.11.2020
Державний звіт про реалізацію імплементації конвенції ООН проти корупції в Україні
08.11.2020