Опис статті:
Кожна Держава-учасниця вживає, згідно з основоположними принципами своєї правової системи, належних заходів для сприяння прозорості й звітності в управлінні державними фінансами. Такі заходи охоплюють, inter alia:
a) процедури затвердження національного бюджету;
b) своєчасне подання звітів про прибутки та видатки;
c) систему стандартів бухгалтерського обліку й аудиту й пов'язаного з цим наглядом;
d) ефективні й дієві системи управління ризиками та внутрішнього контролю; та
e) у належних випадках, коригування під час недотримання вимог, установлених у цьому пункті.
Кожна Держава-учасниця вживає таких цивільно-правових та адміністративних заходів, які можуть бути необхідними, згідно з основоположними принципами її внутрішнього права, з метою забезпечення збереження бухгалтерських книг, записів, фінансових відомостей або іншої документації, яка стосується державних видатків й прибутків, і запобігти фальсифікації такої документації.
a) процедури затвердження національного бюджету;
b) своєчасне подання звітів про прибутки та видатки;
c) систему стандартів бухгалтерського обліку й аудиту й пов'язаного з цим наглядом;
d) ефективні й дієві системи управління ризиками та внутрішнього контролю; та
e) у належних випадках, коригування під час недотримання вимог, установлених у цьому пункті.
Кожна Держава-учасниця вживає таких цивільно-правових та адміністративних заходів, які можуть бути необхідними, згідно з основоположними принципами її внутрішнього права, з метою забезпечення збереження бухгалтерських книг, записів, фінансових відомостей або іншої документації, яка стосується державних видатків й прибутків, і запобігти фальсифікації такої документації.
2.
3.
Україна повністю імплементувала положення пунктів 2 та 3 статті 9 КООНПК у національне законодавство. Закріплений механізм прийняття державного бюджету є чітким та прозорим із можливістю контролю за його виконанням. Водночас, можливість зміни бюджетних показників між І і ІІ читанням та внесення змін протягом бюджетного періоду негативно впливає на стабільність бюджетної системи в Україні. Громадськість має можливість брати участь у процесі формування бюджету та здійснювати контроль за його виконанням. Уповноважені державні органи, своєю чергою, також доволі якісно контролюють виконання бюджету, однак необхідно підсилювати їх функціональну спроможність та концентрацію на ефективності використання бюджетних коштів. Захист інформації про бюджет здійснюється на високому рівні.
Коротко про результати імплементації
Cтан імплементації
Стан імплементації в законодавстві
1.1. Правові основи прийняття Державного бюджету України.
Бюджетні відносини у державі регулюються Бюджетним кодексом України (далі – БКУ), що діє з 2011 року. Зокрема, БКУ встановлює положення про бюджетну систему України, державний та місцеві бюджети, їх виконання, а також міжбюджетні трансферти та відповідальність за порушення бюджетного законодавства.
Формування бюджету на наступний рік починається вже з березня поточного року. Відповідальним за розроблення проєкту закону про Державний бюджет України є Міністерство фінансів України (далі – Міністерство фінансів). Проєкт закону має бути затверджено КМУ перед розглядом його у Верховній Раді України. Він має ґрунтуватись на положеннях Бюджетної декларації. Відповідно до БКУ, це документ середньострокового (на 3 роки) бюджетного планування, що визначає засади бюджетної політики і показники державного бюджету на середньостроковий період та є основою для складання проєкту Державного бюджету України і прогнозів місцевих бюджетів.
Проєкт бюджету, зокрема, ґрунтується на бюджетних запитах головних розпорядників бюджетних коштів. Ці запити, крім пропозицій (суми коштів), повинні містити обґрунтування щодо необхідності отримання вказаних коштів на виконання функцій цих розпорядників.
Прийняття державного бюджету здійснюється Верховною Радою України за спеціальною процедурою встановленою в Регламенті ВРУ.
До проєкту державного бюджету зокрема додається:
1) пояснювальна записка, яка містить обґрунтування положень поданого проєкту закону;
2) прогнозні показники зведеного бюджету України (включаючи оцінку державного бюджету України та місцевих бюджетів) відповідно до бюджетної класифікації;
3) перелік пільг з податків і зборів із розрахунком втрат доходів бюджету від їх надання.
Бюджет також містить таємні видатки, які включаються до проєкту державного бюджету без деталізації. Звіти про проведені таємні видатки розглядаються на закритому засіданні ВРУ. Для громадськості доступна лише загальна цифра витрат, будь-які запити щодо її деталізації відхиляють з посиланням на державну таємницю, тому громадськість не має можливості контролювати ці кошти.
Після прийняття державного бюджету, головні розпорядники бюджетних коштів мають ухвалити паспорти бюджетних програм на поточний період. Це документ, що визначає напрями використання коштів, відповідальних виконавців, результативні показники тощо. Головні розпорядники повинні оприлюднити бюджетні програми протягом трьох днів з дня їх затвердження.
Відповідно до БКУ, за їх неоприлюднення, а також інші порушення бюджетного законодавства, до учасників бюджетного процесу застосовуються відповідні заходи впливу (статті 116 та 117 БКУ).
1.2. Звітність та бухгалтерський облік операцій з державним бюджетом.
Відповідно до БКУ, звітність про виконання державного бюджету (кошторисів бюджетних установ) включає фінансову та бюджетну звітність. Звітність поділяється на оперативну, місячну, квартальну та річну.
Правові засади регулювання, організації, ведення бухгалтерського обліку та складання фінансової звітності визначено Законом України «Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні». Серед іншого, встановлено вимоги до первинних та зведених облікових документів. Бухгалтерський облік усіх операцій щодо виконання державного бюджету здійснюють органи Державної казначейської служби України (далі – ДКСУ). До повноважень ДКСУ віднесено, зокрема, забезпечення функціонування багаторівневої інформаційно-обчислювальної та внутрішньої платіжної систем ДКСУ та вжиття заходів щодо захисту інформації.
1.3. Внутрішній та зовнішній контроль державного бюджету.
В Україні існує внутрішній та зовнішній контроль державного бюджету. Розпорядники бюджетних коштів самостійно здійснюють внутрішній контроль та аудит відповідно до затверджених підзаконних актів,,. У державному органі для проведення внутрішнього аудиту створюється окремий підрозділ.
Зовнішній контроль державного бюджету здійснюють:
1. Рахункова палата, яка проводить фінансовий аудит та аудит ефективності;
2. Державна аудиторська служба, яка здійснює контроль за цільовим, ефективним використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів.
Бюджетні відносини у державі регулюються Бюджетним кодексом України (далі – БКУ), що діє з 2011 року. Зокрема, БКУ встановлює положення про бюджетну систему України, державний та місцеві бюджети, їх виконання, а також міжбюджетні трансферти та відповідальність за порушення бюджетного законодавства.
Формування бюджету на наступний рік починається вже з березня поточного року. Відповідальним за розроблення проєкту закону про Державний бюджет України є Міністерство фінансів України (далі – Міністерство фінансів). Проєкт закону має бути затверджено КМУ перед розглядом його у Верховній Раді України. Він має ґрунтуватись на положеннях Бюджетної декларації. Відповідно до БКУ, це документ середньострокового (на 3 роки) бюджетного планування, що визначає засади бюджетної політики і показники державного бюджету на середньостроковий період та є основою для складання проєкту Державного бюджету України і прогнозів місцевих бюджетів.
Проєкт бюджету, зокрема, ґрунтується на бюджетних запитах головних розпорядників бюджетних коштів. Ці запити, крім пропозицій (суми коштів), повинні містити обґрунтування щодо необхідності отримання вказаних коштів на виконання функцій цих розпорядників.
Прийняття державного бюджету здійснюється Верховною Радою України за спеціальною процедурою встановленою в Регламенті ВРУ.
До проєкту державного бюджету зокрема додається:
1) пояснювальна записка, яка містить обґрунтування положень поданого проєкту закону;
2) прогнозні показники зведеного бюджету України (включаючи оцінку державного бюджету України та місцевих бюджетів) відповідно до бюджетної класифікації;
3) перелік пільг з податків і зборів із розрахунком втрат доходів бюджету від їх надання.
Бюджет також містить таємні видатки, які включаються до проєкту державного бюджету без деталізації. Звіти про проведені таємні видатки розглядаються на закритому засіданні ВРУ. Для громадськості доступна лише загальна цифра витрат, будь-які запити щодо її деталізації відхиляють з посиланням на державну таємницю, тому громадськість не має можливості контролювати ці кошти.
Після прийняття державного бюджету, головні розпорядники бюджетних коштів мають ухвалити паспорти бюджетних програм на поточний період. Це документ, що визначає напрями використання коштів, відповідальних виконавців, результативні показники тощо. Головні розпорядники повинні оприлюднити бюджетні програми протягом трьох днів з дня їх затвердження.
Відповідно до БКУ, за їх неоприлюднення, а також інші порушення бюджетного законодавства, до учасників бюджетного процесу застосовуються відповідні заходи впливу (статті 116 та 117 БКУ).
1.2. Звітність та бухгалтерський облік операцій з державним бюджетом.
Відповідно до БКУ, звітність про виконання державного бюджету (кошторисів бюджетних установ) включає фінансову та бюджетну звітність. Звітність поділяється на оперативну, місячну, квартальну та річну.
Правові засади регулювання, організації, ведення бухгалтерського обліку та складання фінансової звітності визначено Законом України «Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні». Серед іншого, встановлено вимоги до первинних та зведених облікових документів. Бухгалтерський облік усіх операцій щодо виконання державного бюджету здійснюють органи Державної казначейської служби України (далі – ДКСУ). До повноважень ДКСУ віднесено, зокрема, забезпечення функціонування багаторівневої інформаційно-обчислювальної та внутрішньої платіжної систем ДКСУ та вжиття заходів щодо захисту інформації.
1.3. Внутрішній та зовнішній контроль державного бюджету.
В Україні існує внутрішній та зовнішній контроль державного бюджету. Розпорядники бюджетних коштів самостійно здійснюють внутрішній контроль та аудит відповідно до затверджених підзаконних актів,,. У державному органі для проведення внутрішнього аудиту створюється окремий підрозділ.
Зовнішній контроль державного бюджету здійснюють:
1. Рахункова палата, яка проводить фінансовий аудит та аудит ефективності;
2. Державна аудиторська служба, яка здійснює контроль за цільовим, ефективним використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів.
Стан імплементації на практиці
2.1. Підготовка та прийняття Державного бюджету України.
1) Підготовка державного бюджету до розгляду у Верховній Раді України.
Як зазначено вище, Міністерство фінансів готує проєкт закону про державний бюджет до розгляду у КМУ. У подальшому представлення бюджету в парламенті здійснює безпосередньо міністр фінансів.
Однією з ключових частин бюджету є бюджетні запити. Відповідальним за фінальну версію всіх бюджетних запитів є Міністерство фінансів, але велику роль відіграють розпорядники, адже саме вони розуміють власні потреби. Експерти вказують: що вищий рівень органів державної влади, то якісніше вони підходять до підготовки бюджетних запитів. Для забезпечення стабільності та прогнозованості видатків бюджету запити мають ґрунтуватися на положеннях Бюджетної декларації.
31 травня 2021 року було вперше схвалено Бюджетну декларацію на 2022–2024 роки, яка повинна забезпечити прозорість фіскальної політики та передбачуваність фінансування для різних галузей із дотриманням у середньостроковій перспективі планових показників дефіциту бюджету.
Це один із перших кроків до забезпечення стабільності та прогнозованості бюджетів усіх рівнів. Наявність трирічного планування дозволятиме встановити постійне фінансування окремих проєктів, реалізація яких триває понад один рік. На думку експертів, цей інструмент потрібно розвивати для забезпечення прикладного характеру його дії та застосування. Серед ризиків експерти називають відсутність захисних механізмів від внесення змін до такої декларації та, як наслідок, недотримання показників, закладених у ній.
2) Розгляд та прийняття державного бюджету у Парламенті.
Бюджетний процес є публічним і дає змогу громадськості брати участь на етапі розгляду законопроєкту у Верховній Раді України. Зокрема, доволі поширеною є практика участі профільних експертів та асоціацій у засіданні бюджетного комітету. Свої пропозиції та зауваження до проєкту бюджету вони подають через народних депутатів або КМУ. Врахування позицій громадськості є доволі поширеною практикою.
Усі супровідні документи до проєкту державного бюджету також є відкритими та публікуються на вебсайті Верховної Ради України. Крім того, вони надаються на розгляд народних депутатів разом з проєктом закону про державний бюджет. На думку експертів, супровідні документи до проєкту державного бюджету складено на належному рівні. У них міститься вся деталізована інформація щодо поданого законопроєкту, зокрема макроекономічні показники, прогнозний аналіз доходів та витрат бюджету, міжбюджетні трансферти тощо.
Державний бюджет повинен прийматися до 20 листопада. Проте доволі часто цей термін порушують. Наприклад, бюджет на 2021 рік ухвалено 15 грудня 2020 року, на 2020 рік – 14 листопада 2019 року, 2019 рік – 23 листопада 2018 року, 2018 рік – 21 грудня 2017 року, 2017 рік – 21 грудня 2016 року. Однією з причин порушення строків є наявність політичних дискусій між фракціями Верховної Ради України. Для пошуку необхідних голосів бюджет може змінюватись між першим і другим читанням, і в ньому можуть виникати нові видатки або навіть корупційні схеми, що в майбутньому призводять до втрат бюджету. У 2017 році одночасно з бюджетом на 2018 рік прийняли зміни, які узаконили схему «посередницьких» майданчиків з оцінки майна, яка завдала бюджету та громадянам України серйозних втрат (десятки мільйонів євро щорічно).
Ще однією проблемою є хаотичне та надмірне внесення змін і поправок до державного бюджету під час його розгляду у Верховній Раді України. Наприклад, до бюджету на 2020 рік було подано 2176 поправок та пропозицій. Їх аналіз засвідчив, що депутати переважно пропонують збільшення видатків кошторису, без зазначення доходів, за рахунок яких вони будуть здійснюватись. Багато змін подають депутати, для яких бюджетні відносини не є ключовою сферою їхньої діяльності.
Цікавим є і той факт, що ТОП-10 народних депутатів за кількістю поправок (кожен подав не менше 200) не входять до складу бюджетного комітету Верховної Ради України. Найпопулярнішою пропозицією є збільшення видатків на регіональний розвиток, соціальні виплати або підвищення соціальних стандартів. Такі пропозиції без належного обґрунтування роблять бюджетний процес більш чутливим до корупційних ризиків. Наприклад, під час ухвалення бюджету на 2021 рік, між 1-м і 2-м читанням, повернулась субвенція на соціально-економічний розвиток, розмір якої становив 187,5 млн євро. Ця субвенція призначена для розвитку окремих регіонів, і депутати, що представляють їх у Верховній Раді України, зацікавлені отримати якомога більше коштів для регіону. На думку журналістів, субвенція є непрямою спробою підкупу народних депутатів з метою отримати необхідні голоси в парламенті в майбутньому, адже подальший розподіл цих субвенцій після надходження в регіони є непрозорим.
Для зменшення кількості необґрунтованих поправок до бюджету раніше було прийнято спеціальний порядок їх подання. Зокрема, пропонувалося надавати обов’язкове обґрунтування всіх запропонованих витрат. Однак, на думку експертів, цей запобіжник на практиці так і не спрацював.
Отже, процедура розгляду державного бюджету у Верховній Раді України негативно впливає на бюджетну політику держави, знижує прогнозованість та плановість бюджетного процесу. Проте в останні роки, в умовах більшості однієї фракції у парламенті, вплив ВРУ не є настільки великим (текст проєкту менше змінюється під час розгляду). У часи відсутності постійної коаліції негативний вплив був більшим.
3) Внесення змін до бюджету та паспорти бюджетних програм
Щороку Верховна Рада України змінює державний бюджет вже після його прийняття (наприклад, у 2019 році – 4 рази, а у 2020-му – 17 разів). Така практика може свідчити про ухвалення документа, який у подальшому потрібно доопрацьовувати.
Крім того, розподіляти кошти в межах програм може і КМУ. Такий механізм потрібний для оперативного реагування на спонтанні економічні зміни. Однак він може використовуватися, зокрема, і для необґрунтованого розподілу коштів. Наприклад, у період світової пандемії COVID-19 КМУ у 2021 році перерозподілив з фонду боротьби з COVID-19 2,7 млрд гривень на потреби Міністерства внутрішніх справ.
Нагадаємо, що після прийняття бюджету затверджуються конкретні бюджетні програми, які містять розподіл коштів для потреб кожного окремого органу. За даними Міністерства фінансів, станом на серпень 2021 року із 538 паспортів бюджетних програм, що потребують затвердження, до Міністерства фінансів не подано 26 паспортів бюджетних програм. Станом на вересень 2021 року до ДКСУ не надійшли 29 паспортів бюджетних програм.
Така практика негативно впливає на використання коштів у поточному році за напрямами, де не затверджено бюджетні програми. Проблема полягає в тому, що без затвердження бюджетних програм кошти не можуть виділятися взагалі. Це призводить до неповної реалізації задекларованих у бюджеті цілей.
2.2. Звітність розпорядників бюджетних коштів та захист інформації з боку ДКСУ
Як зазначено вище, розпорядники бюджетних коштів подають звітність про використання коштів у поточному періоді. Загальна кількість розпорядників та одержувачів бюджетних коштів на кінець 2020 року становила 71,4 тис. установ та організацій, з них 12,3 тис. установ та організацій державного бюджету та 59,1 тис. установ та організацій місцевих бюджетів. Звітність подається в електронному вигляді через спеціально створену ДКСУ систему «Є-звітність». Цей інструмент доступний виключно для установ, які подають бюджетну звітність та контролюючих органів.
Подання та зберігання бюджетної звітності потребує відповідних заходів безпеки. У ДКСУ створено комплексну систему захисту інформації (далі – КСЗІ). ДКСУ вважає, що за допомогою КСЗІ досягнуто максимальної ефективності захисту завдяки одночасному цільовому використанню усіх необхідних ресурсів, методів і засобів, що унеможливлюють несанкціонований доступ до інформації. Крім цього, ДКСУ використовує антивірусні програмні засоби, які пройшли державну експертизу та отримали позитивний експертний висновок Державної служби спеціального зв’язку та захисту інформації України.
2.3. Внутрішній контроль та аудит
Внутрішній контроль та аудит мають обов’язково проводитися в кожному органі. Які заходи проводитимуться в межах аудиту та на що буде спрямовано діяльність підрозділів аудиту, кожен орган визначає самостійно. Наприклад, Міністерство фінансів, МЕРТ та Рахункова палата розміщують на своєму сайті інформацію про внутрішній аудит,.
Результати внутрішніх аудитів майже не публікуються та невідомі громадськості. Інформацією про ефективність їх проведення володіє Міністерство фінансів. У відповідь на наш запит Міністерство фінансів вказало, що ним було проведено аналіз стану функціонування внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту в державних органах у 2020 році. За результатами цього аналізу, Міністерство фінансів зазначило, що система внутрішнього контролю здебільшого побудована навколо дотримання нормативно-правових актів. Отже, заходи контролю зосереджені не на ефективності реалізації ключових процесів, а на використанні бюджетних коштів, управлінні об’єктами державної власності та іншими ресурсами.
У 2020 році підрозділи внутрішнього аудиту завершили майже 1,7 тис. аудитів. Загальна кількість виявлених ними недоліків та проблем становила 48,2 тис. За результатами проведених аудиторських досліджень було надано 14,1 тис. рекомендацій, з яких повністю або частково виконано 9,1 тис. рекомендацій.
Додатково Міністерство фінансів вказує на такі найпоширеніші недоліки в проведенні внутрішнього аудиту в окремих державних органах:
незабезпечення організаційної та/або функціональної незалежності структурних підрозділів внутрішнього аудиту, покладання на них функцій, не пов’язаних зі здійсненням внутрішнього аудиту;
високий рівень вакансій у підрозділах внутрішнього аудиту та/або випадки скорочення штатної чисельності працівників таких підрозділів;
недостатній рівень застосування ризик-орієнтованого підходу при плануванні діяльності з внутрішнього аудиту;
спрямованість аудиторських досліджень переважно на відповідність та фінансово-господарські аспекти діяльності;
недостатня реалізація на практиці заходів із забезпечення та підвищення якості внутрішнього аудиту (проведення внутрішніх оцінок якості).
2.4. Зовнішній контроль (зокрема громадський)
Зовнішній контроль за державним бюджетом здійснюють Рахункова палата та Державна аудиторська служба.
Рахункова палата формує висновки про результати аналізу виконання Закону про державний бюджет на поточний рік за різні періоди (від кварталу до року),. Відзначимо, що висновки Рахункової палати є доволі змістовними. Вони містять велику кількість статистичних даних, відображають проблеми виконання державного бюджету, випадки неефективного використання кошторису тощо. Наприклад, у висновку з виконання бюджету за 2020 рік вказано на непрозорий розподіл та неналежне використання коштів Фонду COVID-19 у сумі 2,5 млрд євро та на невиконання плану загалом на 15,2 %.
Також Рахункова палата проводить аудит окремих бюджетних програм згідно з власним Планом. Планові аудити охоплюють велику кількість сфер діяльності держави. У 2020 році обсяг перевірених під час контрольних заходів коштів становив 1 трлн 185 млрд гривень, перевірено 285 об’єктів і затверджено 48 звітів.
За результатами заходів державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту) до кінця 2020 року повністю або частково виконано 63,9 % рекомендацій, наданих Рахунковою палатою у 2019 і 2020 роках. Водночас зазначимо про необхідність поліпшення спроможності Рахункової палати при проведенні аудитів за рахунок чіткої процедури вибору об’єктів перевірок, затвердження методології проведення аудитів, забезпечення притягнення до відповідальності за результатами проведених перевірок. Усе це можливо через підвищення інституційної спроможності Рахункової палати як незалежного аудитора.
Експерти також вказують на важливість Рахункової палати при проведенні контролю за державним бюджетом, наголошуючи на необхідності поліпшення механізмів комунікації результатів її діяльності. Про наслідки нецільового використання коштів для держави має знати якомога більше зацікавлених осіб.
Державна аудиторська служба здійснює державний фінансовий аудит використання бюджетних коштів. У своєму звіті за 2020 рік служба вказала на результати державного фінансового контролю, зокрема:
проведено 207 державних фінансових аудитів;
виявлено порушень, що призвели до втрат фінансових та матеріальних ресурсів, на близько 5 млрд євро.
Прямий економічний ефект від діяльності служби – понад 120 млн євро.
На думку опитаних нами експертів, діяльність аудиторської служби потрібно поліпшити завдяки концентрації не лише на результативних (або ж формальних) показниках виконання бюджету, а й на показниках, які свідчитимуть про ефективність використання отриманих коштів у поточному бюджетному періоді. Загалом, спроможність Державної аудиторської служби у здійсненні державного фінансового контролю має бути значно посилена.
Громадськість також здійснює контроль за використанням бюджетних коштів. Доступ до інформації про бюджетні кошти здійснюється за допомогою єдиного вебпорталу використання публічних коштів (spending.gov.ua). Він дає змогу отримати всю необхідну інформацію про використання публічних коштів усіма розпорядниками бюджетних коштів. На порталі представлено трансакції, звіти, інформацію про договори та їх виконання тощо.
Дані на порталі оновлюються дуже часто. Як зазначають експерти, це дає змогу оперативно контролювати використання бюджетних коштів. Водночас, на їхню думку, існують певні недоліки. Зокрема, інтерфейс порталу є незручним, що ускладнює роботу з даними, тому він потребує технічного вдосконалення. Іншою проблемою є формат даних, які розміщують головні розпорядники бюджетних коштів. На думку експертів, формат даних «pdf», «jpeg» не дозволяє оперативно опрацьовувати отриману інформацію. Існує необхідність у публікації даних у машиночитному форматі.
Ще одним механізмом контролю є створення у 2018 році за ініціативою Міністерства фінансів України бюджету для громадян. Це офіційний державний вебпортал з відкритими даними про публічні фінанси. На ньому подано глосарій бюджетних термінів, інформацію про бюджетний процес та його учасників, необхідні показники. Вебпортал дає змогу вивантаження публічних даних у машиночитному форматі JSON, який забезпечує комфортність їх використання.
1) Підготовка державного бюджету до розгляду у Верховній Раді України.
Як зазначено вище, Міністерство фінансів готує проєкт закону про державний бюджет до розгляду у КМУ. У подальшому представлення бюджету в парламенті здійснює безпосередньо міністр фінансів.
Однією з ключових частин бюджету є бюджетні запити. Відповідальним за фінальну версію всіх бюджетних запитів є Міністерство фінансів, але велику роль відіграють розпорядники, адже саме вони розуміють власні потреби. Експерти вказують: що вищий рівень органів державної влади, то якісніше вони підходять до підготовки бюджетних запитів. Для забезпечення стабільності та прогнозованості видатків бюджету запити мають ґрунтуватися на положеннях Бюджетної декларації.
31 травня 2021 року було вперше схвалено Бюджетну декларацію на 2022–2024 роки, яка повинна забезпечити прозорість фіскальної політики та передбачуваність фінансування для різних галузей із дотриманням у середньостроковій перспективі планових показників дефіциту бюджету.
Це один із перших кроків до забезпечення стабільності та прогнозованості бюджетів усіх рівнів. Наявність трирічного планування дозволятиме встановити постійне фінансування окремих проєктів, реалізація яких триває понад один рік. На думку експертів, цей інструмент потрібно розвивати для забезпечення прикладного характеру його дії та застосування. Серед ризиків експерти називають відсутність захисних механізмів від внесення змін до такої декларації та, як наслідок, недотримання показників, закладених у ній.
2) Розгляд та прийняття державного бюджету у Парламенті.
Бюджетний процес є публічним і дає змогу громадськості брати участь на етапі розгляду законопроєкту у Верховній Раді України. Зокрема, доволі поширеною є практика участі профільних експертів та асоціацій у засіданні бюджетного комітету. Свої пропозиції та зауваження до проєкту бюджету вони подають через народних депутатів або КМУ. Врахування позицій громадськості є доволі поширеною практикою.
Усі супровідні документи до проєкту державного бюджету також є відкритими та публікуються на вебсайті Верховної Ради України. Крім того, вони надаються на розгляд народних депутатів разом з проєктом закону про державний бюджет. На думку експертів, супровідні документи до проєкту державного бюджету складено на належному рівні. У них міститься вся деталізована інформація щодо поданого законопроєкту, зокрема макроекономічні показники, прогнозний аналіз доходів та витрат бюджету, міжбюджетні трансферти тощо.
Державний бюджет повинен прийматися до 20 листопада. Проте доволі часто цей термін порушують. Наприклад, бюджет на 2021 рік ухвалено 15 грудня 2020 року, на 2020 рік – 14 листопада 2019 року, 2019 рік – 23 листопада 2018 року, 2018 рік – 21 грудня 2017 року, 2017 рік – 21 грудня 2016 року. Однією з причин порушення строків є наявність політичних дискусій між фракціями Верховної Ради України. Для пошуку необхідних голосів бюджет може змінюватись між першим і другим читанням, і в ньому можуть виникати нові видатки або навіть корупційні схеми, що в майбутньому призводять до втрат бюджету. У 2017 році одночасно з бюджетом на 2018 рік прийняли зміни, які узаконили схему «посередницьких» майданчиків з оцінки майна, яка завдала бюджету та громадянам України серйозних втрат (десятки мільйонів євро щорічно).
Ще однією проблемою є хаотичне та надмірне внесення змін і поправок до державного бюджету під час його розгляду у Верховній Раді України. Наприклад, до бюджету на 2020 рік було подано 2176 поправок та пропозицій. Їх аналіз засвідчив, що депутати переважно пропонують збільшення видатків кошторису, без зазначення доходів, за рахунок яких вони будуть здійснюватись. Багато змін подають депутати, для яких бюджетні відносини не є ключовою сферою їхньої діяльності.
Цікавим є і той факт, що ТОП-10 народних депутатів за кількістю поправок (кожен подав не менше 200) не входять до складу бюджетного комітету Верховної Ради України. Найпопулярнішою пропозицією є збільшення видатків на регіональний розвиток, соціальні виплати або підвищення соціальних стандартів. Такі пропозиції без належного обґрунтування роблять бюджетний процес більш чутливим до корупційних ризиків. Наприклад, під час ухвалення бюджету на 2021 рік, між 1-м і 2-м читанням, повернулась субвенція на соціально-економічний розвиток, розмір якої становив 187,5 млн євро. Ця субвенція призначена для розвитку окремих регіонів, і депутати, що представляють їх у Верховній Раді України, зацікавлені отримати якомога більше коштів для регіону. На думку журналістів, субвенція є непрямою спробою підкупу народних депутатів з метою отримати необхідні голоси в парламенті в майбутньому, адже подальший розподіл цих субвенцій після надходження в регіони є непрозорим.
Для зменшення кількості необґрунтованих поправок до бюджету раніше було прийнято спеціальний порядок їх подання. Зокрема, пропонувалося надавати обов’язкове обґрунтування всіх запропонованих витрат. Однак, на думку експертів, цей запобіжник на практиці так і не спрацював.
Отже, процедура розгляду державного бюджету у Верховній Раді України негативно впливає на бюджетну політику держави, знижує прогнозованість та плановість бюджетного процесу. Проте в останні роки, в умовах більшості однієї фракції у парламенті, вплив ВРУ не є настільки великим (текст проєкту менше змінюється під час розгляду). У часи відсутності постійної коаліції негативний вплив був більшим.
3) Внесення змін до бюджету та паспорти бюджетних програм
Щороку Верховна Рада України змінює державний бюджет вже після його прийняття (наприклад, у 2019 році – 4 рази, а у 2020-му – 17 разів). Така практика може свідчити про ухвалення документа, який у подальшому потрібно доопрацьовувати.
Крім того, розподіляти кошти в межах програм може і КМУ. Такий механізм потрібний для оперативного реагування на спонтанні економічні зміни. Однак він може використовуватися, зокрема, і для необґрунтованого розподілу коштів. Наприклад, у період світової пандемії COVID-19 КМУ у 2021 році перерозподілив з фонду боротьби з COVID-19 2,7 млрд гривень на потреби Міністерства внутрішніх справ.
Нагадаємо, що після прийняття бюджету затверджуються конкретні бюджетні програми, які містять розподіл коштів для потреб кожного окремого органу. За даними Міністерства фінансів, станом на серпень 2021 року із 538 паспортів бюджетних програм, що потребують затвердження, до Міністерства фінансів не подано 26 паспортів бюджетних програм. Станом на вересень 2021 року до ДКСУ не надійшли 29 паспортів бюджетних програм.
Така практика негативно впливає на використання коштів у поточному році за напрямами, де не затверджено бюджетні програми. Проблема полягає в тому, що без затвердження бюджетних програм кошти не можуть виділятися взагалі. Це призводить до неповної реалізації задекларованих у бюджеті цілей.
2.2. Звітність розпорядників бюджетних коштів та захист інформації з боку ДКСУ
Як зазначено вище, розпорядники бюджетних коштів подають звітність про використання коштів у поточному періоді. Загальна кількість розпорядників та одержувачів бюджетних коштів на кінець 2020 року становила 71,4 тис. установ та організацій, з них 12,3 тис. установ та організацій державного бюджету та 59,1 тис. установ та організацій місцевих бюджетів. Звітність подається в електронному вигляді через спеціально створену ДКСУ систему «Є-звітність». Цей інструмент доступний виключно для установ, які подають бюджетну звітність та контролюючих органів.
Подання та зберігання бюджетної звітності потребує відповідних заходів безпеки. У ДКСУ створено комплексну систему захисту інформації (далі – КСЗІ). ДКСУ вважає, що за допомогою КСЗІ досягнуто максимальної ефективності захисту завдяки одночасному цільовому використанню усіх необхідних ресурсів, методів і засобів, що унеможливлюють несанкціонований доступ до інформації. Крім цього, ДКСУ використовує антивірусні програмні засоби, які пройшли державну експертизу та отримали позитивний експертний висновок Державної служби спеціального зв’язку та захисту інформації України.
2.3. Внутрішній контроль та аудит
Внутрішній контроль та аудит мають обов’язково проводитися в кожному органі. Які заходи проводитимуться в межах аудиту та на що буде спрямовано діяльність підрозділів аудиту, кожен орган визначає самостійно. Наприклад, Міністерство фінансів, МЕРТ та Рахункова палата розміщують на своєму сайті інформацію про внутрішній аудит,.
Результати внутрішніх аудитів майже не публікуються та невідомі громадськості. Інформацією про ефективність їх проведення володіє Міністерство фінансів. У відповідь на наш запит Міністерство фінансів вказало, що ним було проведено аналіз стану функціонування внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту в державних органах у 2020 році. За результатами цього аналізу, Міністерство фінансів зазначило, що система внутрішнього контролю здебільшого побудована навколо дотримання нормативно-правових актів. Отже, заходи контролю зосереджені не на ефективності реалізації ключових процесів, а на використанні бюджетних коштів, управлінні об’єктами державної власності та іншими ресурсами.
У 2020 році підрозділи внутрішнього аудиту завершили майже 1,7 тис. аудитів. Загальна кількість виявлених ними недоліків та проблем становила 48,2 тис. За результатами проведених аудиторських досліджень було надано 14,1 тис. рекомендацій, з яких повністю або частково виконано 9,1 тис. рекомендацій.
Додатково Міністерство фінансів вказує на такі найпоширеніші недоліки в проведенні внутрішнього аудиту в окремих державних органах:
незабезпечення організаційної та/або функціональної незалежності структурних підрозділів внутрішнього аудиту, покладання на них функцій, не пов’язаних зі здійсненням внутрішнього аудиту;
високий рівень вакансій у підрозділах внутрішнього аудиту та/або випадки скорочення штатної чисельності працівників таких підрозділів;
недостатній рівень застосування ризик-орієнтованого підходу при плануванні діяльності з внутрішнього аудиту;
спрямованість аудиторських досліджень переважно на відповідність та фінансово-господарські аспекти діяльності;
недостатня реалізація на практиці заходів із забезпечення та підвищення якості внутрішнього аудиту (проведення внутрішніх оцінок якості).
2.4. Зовнішній контроль (зокрема громадський)
Зовнішній контроль за державним бюджетом здійснюють Рахункова палата та Державна аудиторська служба.
Рахункова палата формує висновки про результати аналізу виконання Закону про державний бюджет на поточний рік за різні періоди (від кварталу до року),. Відзначимо, що висновки Рахункової палати є доволі змістовними. Вони містять велику кількість статистичних даних, відображають проблеми виконання державного бюджету, випадки неефективного використання кошторису тощо. Наприклад, у висновку з виконання бюджету за 2020 рік вказано на непрозорий розподіл та неналежне використання коштів Фонду COVID-19 у сумі 2,5 млрд євро та на невиконання плану загалом на 15,2 %.
Також Рахункова палата проводить аудит окремих бюджетних програм згідно з власним Планом. Планові аудити охоплюють велику кількість сфер діяльності держави. У 2020 році обсяг перевірених під час контрольних заходів коштів становив 1 трлн 185 млрд гривень, перевірено 285 об’єктів і затверджено 48 звітів.
За результатами заходів державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту) до кінця 2020 року повністю або частково виконано 63,9 % рекомендацій, наданих Рахунковою палатою у 2019 і 2020 роках. Водночас зазначимо про необхідність поліпшення спроможності Рахункової палати при проведенні аудитів за рахунок чіткої процедури вибору об’єктів перевірок, затвердження методології проведення аудитів, забезпечення притягнення до відповідальності за результатами проведених перевірок. Усе це можливо через підвищення інституційної спроможності Рахункової палати як незалежного аудитора.
Експерти також вказують на важливість Рахункової палати при проведенні контролю за державним бюджетом, наголошуючи на необхідності поліпшення механізмів комунікації результатів її діяльності. Про наслідки нецільового використання коштів для держави має знати якомога більше зацікавлених осіб.
Державна аудиторська служба здійснює державний фінансовий аудит використання бюджетних коштів. У своєму звіті за 2020 рік служба вказала на результати державного фінансового контролю, зокрема:
проведено 207 державних фінансових аудитів;
виявлено порушень, що призвели до втрат фінансових та матеріальних ресурсів, на близько 5 млрд євро.
Прямий економічний ефект від діяльності служби – понад 120 млн євро.
На думку опитаних нами експертів, діяльність аудиторської служби потрібно поліпшити завдяки концентрації не лише на результативних (або ж формальних) показниках виконання бюджету, а й на показниках, які свідчитимуть про ефективність використання отриманих коштів у поточному бюджетному періоді. Загалом, спроможність Державної аудиторської служби у здійсненні державного фінансового контролю має бути значно посилена.
Громадськість також здійснює контроль за використанням бюджетних коштів. Доступ до інформації про бюджетні кошти здійснюється за допомогою єдиного вебпорталу використання публічних коштів (spending.gov.ua). Він дає змогу отримати всю необхідну інформацію про використання публічних коштів усіма розпорядниками бюджетних коштів. На порталі представлено трансакції, звіти, інформацію про договори та їх виконання тощо.
Дані на порталі оновлюються дуже часто. Як зазначають експерти, це дає змогу оперативно контролювати використання бюджетних коштів. Водночас, на їхню думку, існують певні недоліки. Зокрема, інтерфейс порталу є незручним, що ускладнює роботу з даними, тому він потребує технічного вдосконалення. Іншою проблемою є формат даних, які розміщують головні розпорядники бюджетних коштів. На думку експертів, формат даних «pdf», «jpeg» не дозволяє оперативно опрацьовувати отриману інформацію. Існує необхідність у публікації даних у машиночитному форматі.
Ще одним механізмом контролю є створення у 2018 році за ініціативою Міністерства фінансів України бюджету для громадян. Це офіційний державний вебпортал з відкритими даними про публічні фінанси. На ньому подано глосарій бюджетних термінів, інформацію про бюджетний процес та його учасників, необхідні показники. Вебпортал дає змогу вивантаження публічних даних у машиночитному форматі JSON, який забезпечує комфортність їх використання.
Практика
Запровадження Бюджетної декларації для планування бюджету.
Відкритість процесу подання поправок та пропозицій до бюджету.
Інформація про облік бюджетних коштів та зовнішній контроль державного бюджету є публічною.
Функціонування електронної системи подання звітності та належний рівень захисту інформації про бюджет
Функціонування веб-порталу використання публічних коштів.
Подання великої кількості поправок до бюджету між І і ІІ читанням без належного їх обґрунтування та можливість суттєвої зміни показників бюджету у ВРУ.
Наявність окремої інформації про бюджет у форматі, що не дозволяє її оперативне опрацювання.
Відсутність концентрації органів внутрішнього та зовнішнього контролю на ефективності використання бюджетних коштів.
Актуальні дослідження та матеріали
3. Інформація про стан функціонування державного внутрішнього фінансового контролю
Результати державного звіду щодо імплементації Розділу буде оприлюднено згодом
Коротко про результати імплементації
Cтан імплементації
Стан імплементації в законодавстві
Тут буде розміщено державну оцінку стану імплементації в законодавстві
Стан імплементації на практиці
Тут буде розміщено оцінку державою стану імплементації розділу на практиці
Практика
Позитивні практики імплементації
Позитивні практики імплементації
Негативні практики імплементації
Негативні практики імплементації
Актуальні дослідження та матеріали
1. "Назва документу"
2. "Назва документу"
3. "Назва документу"
4. "Назва документу"
5. "Назва документу"
Ваші пропозиції
У разі наявності пропозицій та додаткової інформації, що допоможе зробити викладену інформацію краще, просимо звернутися за наступною формою
Конференція
office@izi.institute
+38 (063) 763-85-09
Київ, вул. Шовковична 24, офіс 14
Підписатись на оновлення
Отримуйте сповіщення про оновлення платформи
Громадські звіти
08.11.2020
Державний звіт про реалізацію імплементації конвенції ООН проти корупції в Україні
08.11.2020
08.11.2020
Державний звіт про реалізацію імплементації конвенції ООН проти корупції в Україні
08.11.2020
08.11.2020
Державний звіт про реалізацію імплементації конвенції ООН проти корупції в Україні
08.11.2020
08.11.2020
Державний звіт про реалізацію імплементації конвенції ООН проти корупції в Україні
08.11.2020
08.11.2020
Державний звіт про реалізацію імплементації конвенції ООН проти корупції в Україні
08.11.2020
Державні звіти
08.11.2020
Державний звіт про реалізацію імплементації конвенції ООН проти корупції в Україні
08.11.2020
08.11.2020
Державний звіт про реалізацію імплементації конвенції ООН проти корупції в Україні
08.11.2020
08.11.2020
Державний звіт про реалізацію імплементації конвенції ООН проти корупції в Україні
08.11.2020
08.11.2020
Державний звіт про реалізацію імплементації конвенції ООН проти корупції в Україні
08.11.2020
08.11.2020
Державний звіт про реалізацію імплементації конвенції ООН проти корупції в Україні
08.11.2020