Стаття 11.2. КООНПК
Прокуратура

Опис статті:
Заходи, аналогічні тим, яких уживають згідно з пунктом 1 цієї статті, можуть запроваджуватись і застосовуватись в органах прокуратури в тих Державах-учасницях, в яких вони не входять до складу системи органів судової влади, але користуються такою самою незалежністю, як і судові органи.
11.2.







Державна оцінка
Громадська оцінка
Українське законодавство щодо забезпечення незалежності прокурорів та протидії корупції в прокуратурі лише частково відповідає вимогам КООНПК. Встановлена в законі організаційна структура органів прокуратури не дозволяє забезпечити незалежність прокурорів.
Виконання законодавчих вимог є на низькому рівні. Нещодавно проведена реформа прокуратури не показала ефективних результатів. Багато звільнених прокурорів поновилися на посадах. Великим викликом для незалежності прокуратури є чітка ієрархія. Прокурори вищого рівня мають безліч способів впливати на прокурорів нижчого рівня. Посада Генерального прокурора через недостатні гарантії при його обранні та звільнення є надмірно політизованою та контрольованою. Діяльність окремих органів всередині прокуратури дозволяє Генеральному прокурору впливати на будь-якого іншого прокурора.

Коротко про результати імплементації

Cтан імплементації
Стан імплементації в законодавстві

Основним законом, який регулює діяльність прокуратури в Україні, є Закон про прокуратуру. Він, зокрема, визначає організаційні основи діяльності прокуратури, повноваження прокурорів, порядок звільнення прокурорів, притягнення їх до відповідальності тощо. Конституція України своєю чергою закріплює тільки основні завдання прокуратури та статус Генерального прокурора.
У 2019 році з приходом нової влади було розпочато реформу прокуратури. Для цього було прийнято спеціальний Закон щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури. Він, зокрема, встановлював тимчасовий порядок здійснення добору, оцінювання (атестації) та розгляду дисциплінарних проваджень щодо прокурорів. Основним завданням реформи було очищення органів прокуратури від непрофесійних та недоброчесних працівників. Вона тривала два роки – з вересня 2019-го по вересень 2021 року, саме тому в контексті цього звіту ми зосередимося на результатах проведеної реформи.

1.1. Незалежність та діяльність прокуратури
Діяльність та незалежність прокурорів доцільно розглядати крізь призму дотримання «Керівних принципів, що стосуються ролі осіб, які здійснюють судове переслідування».
1) Кваліфікація, відбір і професійна підготовка.
Закон про прокуратуру ставить різні вимоги до прокурорів різного рівня. Водночас загальними вимогами можна назвати: наявність громадянства, володіння державною мовою, юридична освіта і відповідний стаж роботи. Крім цього, законом передбачено обставини, які не дозволяють особі бути прокурором (недієздатність, непогашена/незнята судимість тощо).
Закон про першочергові заходи передбачає, що відбір прокурорів здійснюють спеціально створені тимчасові кадрові комісії і основними етапами конкурсу є складання двох анонімних тестувань та проведення співбесіди. Відбір кандидатів проводиться прозоро та публічно. Кандидати серед інших документів подають декларацію про доходи та декларацію доброчесності і родинних зв’язків, а також проходять спеціальну перевірку. Детальний порядок проходження відбору визначає Генеральний прокурор.
Реформа прокуратури передбачала проходження обов’язкової атестації всіма прокурорами протягом двох років. Під час її проведення оцінювалася професійна компетентність, професійна етика та доброчесність прокурора. Атестацію здійснювали кадрові комісії у три етапи – два іспити та співбесіда. Закон про першочергові заходи гарантував публічність та прозорість процесу атестації. Якщо прокурор відмовлявся від проходження атестації або не проходив якийсь з її етапів, його звільняли.
2) Статус і умови служби.
Умови служби в прокуратурі закріплено в Законі про прокуратуру. Він, зокрема, встановлює розмір заробітної плати та пенсії прокурора, умови та порядок просування по службі тощо. Прокурор призначається на посаду безстроково, його може бути звільнено виключно з конкретних підстав. Крім цього, згідно із законом, прокурор негайно повідомляється про початок кримінального провадження щодо нього.
3) Свобода асоціацій.
Закон про прокуратуру передбачає функціонування прокурорського самоврядування. Воно здійснюється через всеукраїнську конференцію прокурорів та Раду прокурорів України. Всеукраїнська конференція є найвищим органом прокурорського самоврядування, що складається з делегатів, обраних від кожної прокуратури різного рівня. До основних функцій Всеукраїнської конференції належить: обрання членів ВРП (2 із 21 членів), затвердження порядку роботи дисциплінарного органу та прийняття Кодексу професійної етики та поведінки прокурорів.
4) Дисциплінарні провадження та звільнення прокурорів.
У Законі про прокуратуру наведено чіткий перелік підстав для звільнення прокурорів. Рішення про звільнення прокурора можуть приймати Генеральний прокурор (щодо прокурорів Офісу Генерального прокурора), керівник САП (стосовно прокурорів САП), керівники обласних прокуратур (щодо прокурорів обласних та окружних прокуратур).
Крім того, до прокурорів можуть бути застосовані дисциплінарні стягнення. Дисциплінарні провадження на період реформи здійснювали кадрові комісії. Прокурора можна притягнути до дисциплінарної відповідальності за вичерпним переліком випадків, встановлених законом. Право на звернення з дисциплінарною скаргою має будь-яка особа. Всі скарги реєструються в системі, яка автоматично їх розподіляє. Рішення кадрової комісії може бути оскаржено до суду або ВРП.
Стан імплементації на практиці

2.1. Незалежність прокурорів
Довіра населення до прокуратури попри початок реформи залишається на низькому рівні. За даними соціологічних опитувань, у 2019 році (до реформи) 70 % населення не довіряли прокуратурі, а довіряло лише 15 %. У 2020 році рівень недовіри впав на 2 % – до 68%, а довіра піднялася до 19 %. В останньому році реформи недовіра до прокуратури піднялася до 71 %, а довіра впала до 18 %.
Низький рівень довіри суспільства до прокуратури є наслідком комплексних проблем, проте не в останню чергу він пояснюється проблемами із недостатнім рівнем незалежності цього органу.
1) Кваліфікація прокурорів
Запроваджена під час реформи процедура обов’язкової атестації прокурорів показала достатньо високу ефективність у порівнянні із подібною процедурою кваліфікаційного оцінювання суддів. Станом на початок 2021 року її пройшли майже 7157 прокурорів (64% від всіх хто брав участь). Приблизно 35-40% прокурорів за результатами атестації звільнили (близько 2 тисячі осіб, за інформацією Генерального прокурора).
Атестація прокурорів різного рівня відрізнялася між собою. Оцінювання прокурорів Генеральної прокуратури, яке проходило першим показало кращу ефективність, ніж оцінювання прокурорів нижчого рівня. Зокрема, атестацію в Генеральній прокуратурі успішно пройшли лише 45% прокурорів, тоді як в обласних та місцевих прокуратурах цей показник значно вищий - 67% та 66% відповідно. Ця різниця пояснюється в першу чергу інформаційним забезпеченням кадрових комісій. Експерти зазначають, що під час атестації Генеральної прокуратури кадрові комісії були добре забезпечені всією інформацією стосовно кожного прокурора. НАБУ готувало для них спеціальні інформаційні довідки. Проте рівень поінформованості кадрових комісій суттєво знизився під час атестації обласних та місцевих прокуратур, зокрема через неспроможність НАБУ готувати велику кількість інформаційних довідок.
Незважаючи на доволі хороші результати атестації, її ефективність можна було підвищити. Зокрема, експерти вказують на низку проблем, які вони виявили під час проходження прокурорами різних етапів оцінювання:
- витік переліку завдань та офіційних відповідей, у результаті чого відповіді на практичні завдання у багатьох прокурорів були ідентичними;
- неповнота та різний обсяг інформації. Кадрові комісії отримували різний обсяг інформації про кожного прокурора, не було універсального переліку матеріалів, у результаті чого деякі досьє були неповними;
- різний підхід до оцінювання. Кожна кадрова комісія могла по-різному оцінювали прокурорів: одних питати про загальні знання права, інших – про речі, не пов’язані з діяльністю прокурора тощо.
Проблемним аспектом атестації виявилась також її публічність та прозорість. Незважаючи на те, що результати атестації були оприлюднені на сайті ОГП, на практиці виникали перешкоди щодо отримання більш детальної інформації. Зокрема, однією з проблем стала відсутність у відкритому доступі індивідуальних рішень кадрових комісій щодо кожного прокурора. Тобто неможливо було відстежити мотивів прийняття кадровою комісією того чи іншого рішення. Матеріали атестації дуже швидко знищувалися, а ті які збереглися доводилося отримувати через суд.
Яскравим прикладом є річна судова тяганина журналістів із Bihus info, які оскаржували відмову в наданні таких актів.
Основною проблемою атестації прокурорів, яка не дозволяє говорити про її успішне проведення, є практика оскаржень прокурорами результатів. Звільнені прокурори стали масово подавати до суду за порушення їхніх трудових прав та безпідставне звільнення. У позовних заявах вони просили суд поновити їх на роботі та виплатити компенсації за весь час їхньої вимушеної відсутності на роботі. Інформації про точну кількість поновлених через суд прокурорів та суму призначених компенсацій немає, хоча експерти вказують, що така практика є доволі поширеною. У 2020 році Генеральна прокурорка зазначала, що в судах перебувало близько 1000 таких справ, а також згадувала, що сума компенсацій, які суди призначили до виплати, сягає «жахливих цифр». Експерти зазначають, що основними мотивами ухвалення судами рішень на користь звільнених прокурорів є невмотивованість рішень кадрових комісій та знищення матеріалів проходження атестації. Також суди не вбачали порушень у поданні прокурорами заяви про проходження атестації невстановленого зразка. У червні 2021 року парламент прийняв закон, яким передбачено обов’язкове повторне проходження атестації для тих, хто поновився через суд. Проте широкої практики застосування цього закону поки що немає.

Журналісти своєю чергою наводять приклади резонансних поновлень на посадах. Після атестації поновився прокурор, який прямо втручався в перебіг розслідування щодо компанії свого батька. Інший приклад поновлення на посаді – прокурор, який п’яним вчинив ДТП, у якому постраждали діти. Також було поновлено на роботі прокурора, щодо декларацій якого були сумніви в його доброчесності, він відсудив у ОГП приблизно 25 тис. євро компенсації.
Оцінюючи процедуру атестації, експерти зазначають, що вона не була цілком успішною, зокрема через її нестійкі результати, наявність багатьох підстав оскарження рішень кадрових комісій та концентрацію повноважень щодо проведення атестації в руках Генерального прокурора.
2) Інституційна незалежність
Ні прокурорів, ні прокуратуру загалом не можна вважати незалежними. Причиною цього є інституційна структура органу та надмірна заполітизованість Генерального прокурора. Будь-який прокурор може зазнавати тиску з боку будь-якого вищестоячого прокурора, а Генеральний прокурор своєю чергою зазнає впливу від вищого керівництва держави.
Загрозою для незалежності прокурорів, подібно до суддів є поширена практика неформальних впливів. У звіті ОБСЄ щодо незалежності прокуратур у країнах Східної Європи зазначено, що доволі поширеною є практика надання усних, неформальних рекомендацій прокурорами вищого рівня до прокурорів нижчого рівня. Подібно до суддів, прокурори через сталі традиції сприймають поради або вказівки своїх колег як норму, а не спроби тиску, і тому не розцінюють це як небезпеку своїй незалежності. Таку тезу навіть частково підтверджує ОГП, який в офіційному звіті вказує, що «незгоди прокурорів з наказами адміністративного характеру їхніх керівників» не є загрозою для незалежності. Разом із тим, невиконання «порад» та «рекомендацій» вищестоящого прокурора може призводити до негативних наслідків.
Для тиску на прокурорів існує велика кількість методів впливу. Донедавна найпоширенішим методом впливу керівництва на своїх підлеглих було позбавлення премій. Керівник окремої прокуратури на свій розсуд міг позбавити премії будь-якого працівника незалежно від його ефективності та успішності. Такий вплив керівництва був доволі відчутним, оскільки премії могли становити більшу частину заробітної плати прокурора. Як вказав опитаний нами прокурор, протягом року кожен працівник його прокуратури хоч раз був позбавлений премії. У 2020 році щомісячне преміювання прокурорів скасували.
Доволі поширеною практикою впливу на прокурорів залишається їх відсторонення від кримінальних проваджень. Керівник прокуратури самостійно розприділяє кримінальні справи між підлеглими прокурорами, оскільки автоматизованого розподілу не існує. Так само, керівник прокуратури може з легкістю відсторонити свого підлеглого від процесуального керівництва будь-якої справи. Зазвичай така практика є поширеною, коли прокурор відмовляється здійснювати певні вказівки свого керівництва щодо розгляду певної справи. У такий спосіб керівники прокуратур можуть фактично контролювати перебіг будь-якої справи, що розслідується підпорядкованими прокурорами. Опитані нами експерти вказують, що така практика є надзвичайно поширеною на всіх рівнях і свідчить про пряме втручання в незалежність прокурорів.
Цей механізм активно використовує Генеральний прокурор. За даними НАБУ, бували випадки коли в резонансних справах Генеральний прокурор таємно змінював групу прокурорів у справі без належних на це підстав.
У системі прокуратури України простежується чітка ієрархія. Кожен рівень прокурорів підпорядковується наступному. Саме тому посада Генерального прокурора є дуже важливою для можливості контролю над усією інституцією. Однак процес призначення та звільнення Генерального прокурора показує надмірну політизованість цієї посади. Призначає Генерального прокурора Президент за згодою парламенту, а звільняє парламент своїм рішенням. Жодного конкурсного елементу під час обрання Генерального прокурора не передбачено. Кандидат лише має відповідати критеріям, встановленим у законі (як показує практика, вимоги закону можуть бути змінені для призначення конкретної людини на посаду). У результаті Генеральний прокурор є надзвичайно залежним від влади, його непослух означатиме відставку. Найкраще залежність Генерального прокурора підтвердив одного разу сам Президент України в розмові з Президентом США, назвавши Генерального прокурора «100% своєю людиною». Експерти вказують, що майже кожного Генерального прокурора звільняють з політичних мотивів.
Яскравим прикладом цього є відставка Генерального прокурора Руслана Рябошапки, який започаткував реформу прокуратури. Експерти та ЗМІ зазначають, що причиною його звільнення стала відмова підписувати підозру колишньому президентові, що дуже не сподобалося нинішньому. Після звільнення було призначено нову Генеральну прокурорку, яка, на думку експертів, є повністю контрольованою Президентом.
Ще однією причиною проблем із незалежністю прокурорів, крім інституційної структури та надмірної політизованості органу, є низька ефективність органу, який покликаний забезпечувати незалежність прокурорів - Ради прокурорів України (РПУ). Як зазначають експерти, РПУ не має спроможності та достатніх повноважень щодо захисту незалежності прокурорів, на їх думку, за час свого існування вони ніколи не забезпечували незалежність прокурорського корпусу. Самі прокурори також не довіряють ефективності РПУ. Опитаний нами прокурор вказує, що РПУ не реагує на втручання в незалежність прокурорів. Цю тезу підтверджує також офіційна статистика. За інформацією Офісу Генерального прокурора (ОГП), за 2020 рік до РПУ надійшло 13 повідомлень про загрозу незалежності прокурорів, з них лише у 2 випадках вжито заходів реагування.
3) Дисциплінарна відповідальність
Дисциплінарні скарги на час проведення реформи прокуратури розглядалися спеціально створеною кадровою комісією. Вона складалася із 7 членів, кожен з яких був представником Генеральної прокуратури. Членів комісії визначав Генеральний прокурор на свій розсуд, що дозволяє сумніватися у незалежності цього органу. Експерти зазначають, що у членів комісії не було інституційної спроможності (достатніх досвіду та знань) для розгляду дисциплінарних справ. На додаток, практика розгляду дисциплінарних скарг кадровою комісією, на думку прокурорів, є вибірковою та неоднорідною. У 2020 році кадрові комісії розглянули 1217 дисциплінарних скарг, за результатами яких відкрито 274 дисциплінарних проваджень. За результатами проваджень до 63 прокурорів застосовано дисциплінарні стягнення, із них:
- 22 догани щодо 25 прокурорів;
- заборона підвищення у посаді або переведення до прокуратури вищого рівня щодо 12 осіб;
- звільнення щодо 26 прокурорів (лише у 9% випадків).
З метою забезпечення доброчесності та контролю працівників прокуратури в Офісі Генерального прокурора функціонує Генеральна інспекція. Вона підпорядковується Генеральному прокурору України і діє на підставі підзаконного нормативно-правового акта – Наказу Генерального прокурора. Закон про прокуратуру не визначає функцій, повноважень та завдань цього структурного підрозділу, лише передбачає його створення.
Одними із функцій Генеральної інспекції є проведення таємних перевірок доброчесності прокурорів та участь у службових розслідуваннях. У 2020 році Генеральна інспекція провела 10 738 таємних перевірок доброчесності прокурорів, за результатами яких лише 4 прокурори не пройшли перевірку. Також Генеральна інспекція брала участь у 119 службових розслідуваннях (45 % від загальної кількості службових розслідувань). За результатами всіх службових розслідувань до кадрових комісій надіслано дисциплінарні скарги щодо 79 осіб.
Інститут дисциплінарної відповідальності застосовується також з метою тиску на певних прокурорів з боку керівництва. Для цього активно використовується Генеральна інспекція. Експерти вважають, що саме через Генеральну інспекцію Генеральний прокурор може з легкістю впливати на будь-якого прокурора через службові розслідування та таємні перевірки доброчесності. На думку експертів, Генеральна інспекція має можливість звільняти будь-якого прокурора із будь-якої підстави. Опитаний нами прокурор яскраво описав діяльність Генеральної інспекції назвавши її «особистим батогом» Генерального прокурора.
2.2. Конкурс на посаду голови Спеціалізованої антикорупційної прокуратури (САП)
Окремо у контексті незалежності прокуратури слід виділити ситуацію, що склалася навколо конкурсу на посаду керівника САП - одного із ключових органів для протидії корупції в Україні. Описану нижче ситуацію ми виділяємо в окремий підпункт для підкреслення однієї із кричущих спроб влади впливати на незалежних керівників антикорупційних органів.
Керівник САП є особливо важливою фігурою для боротьби з корупцією в Україні, оскільки від правильної роботи САП залежить перебіг розслідувань та розгляд кримінальних справ, пов’язаних із топ-корупцією. Згідно із Законом про прокуратуру керівник САП наділений додатковими гарантіями незалежності і захистом від втручань з боку влади чи Генерального прокурора. Саме тому, незалежний та доброчесний керівник САП є реальною загрозою для корупціонерів. Його обрання проходить за спеціальною процедурою. Конкурсна комісія складається із міжнародних (делегує РПУ) та національних експертів (делегує Парламент).
Минулого року попередній керівник САП написав заяву про звільнення за власним бажанням. Після цього почався процес формування конкурсної комісії. На думку експертної громадськості, окремі члени конкурсної комісії від парламенту обиралися всупереч закону, оскільки не мали необхідного антикорупційного досвіду. Деяких членів комісії було включено до списку внаслідок політичного компромісу – для отримання необхідних голосів. Як наслідок, діяльність конкурсної комісії була пов’язана з низкою скандалів. міжнародні експерти хотіли покинути конкурс через спроби політичних сил вплинути на його результати.
Та найголовнішою проблемою стало затягування строків розгляду, адже за 13 місяців комісія так і не спромоглася обрати керівника САП. Причиною цього стало штучне затягування конкурсу з боку членів комісії, яку призначав Парламент (і яку громадськість вважає надмірно політизованою). Експерти вказують на різні причини такої довгої процедури відбору. Експерти вказують на різні причини такої довгої процедури відбору. Одні наголошують, що такий стан справ вигідний владі, адже контроль над САП здійснює Генеральна прокурорка. Інші зазначають, що контрольована ОПУ конкурсна комісія намагається обрати «правильного» голову САП. Також існує думка, що основною метою затримки є подальший перезапуск конкурсу.
В результаті вже 13 місяців САП працює без керівника. Де-юре його обов’язки виконує заступник, проте, де-факто контроль над САП здійснює Генеральна прокурорка. Такий стан справ на думку громадськості вигідний владі, оскільки зараз через Генерального прокурора можна контролювати діяльність САП.

Практика

позитивна

негативна

Скасовано преміювання прокурорів, що фактично позбавило керівництво прокуратури одного з важелів впливу на своїх підлеглих.
Спроба проведення реформи в прокуратурі та судах шляхом запровадження обов’язкового оцінювання доброчесності та професійності прокурорів і суддів.
В органах прокуратури зберігається чітка ієрархія. Це зумовлює залежність підлеглих від свого керівництва. Для здійснення впливу на прокурорів у керівництва є достатньо важелів впливу.
Генеральний прокурор є надмірно заполітизованою фігурою. Він є залежним від Президента та парламенту, оскільки звільняється та призначається на посаду з політичної волі цих суб’єктів.
Атестація прокурорів не дозволила повною мірою очистити орган від недоброчесних працівників. Багато звільнених прокурорів було поновлено на посаді, їм виплачуються великі компенсації за час звільнення.
Діяльність Генеральної інспекції є залежною від Генерального прокурора. Через цей орган Генеральний прокурор може тиснути на будь-якого прокурора шляхом проведення службових розслідувань та притягнення до дисциплінарної відповідальності. Є обґрунтовані підстави вважати, що діяльність кадрових комісій з розгляду дисциплінарних справ також була залежною від Генерального прокурора.

Надзвичайно довгий процес обрання голови САП. Були спроби вплинути на результати конкурсу.
Результати державної оцінки імплементації буде оприлюднено згодом.

Коротко про результати імплементації

Cтан імплементації
Стан імплементації в законодавстві
Тут буде розміщено державну оцінку стану імплементації розділу в законодавстві.
Стан імплементації на практиці
Тут буде розміщено оцінку державою стану імплементації розділу на практиці.

Практика

позитивна

негативна

Позитивні практики імплементації
Позитивні практики імплементації
Позитивні практики імплементації
Негативні практики імплементації
Негативні практики імплементації
Негативні практики імплементації
Актуальні дослідження та матеріали
1. "Назва документу"
2. "Назва документу"
3. "Назва документу"
4. "Назва документу"
5. "Назва документу"
Позитивні
Негативні
Нейтральні
Ваші пропозиції
У разі наявності пропозицій та додаткової інформації, що допоможе зробити викладену інформацію краще, просимо звернутися за наступною формою
Підписатись на оновлення
Отримуйте сповіщення про оновлення платформи
Громадські звіти
08.11.2020
Державний звіт про реалізацію імплементації конвенції ООН проти корупції в Україні
08.11.2020
08.11.2020
Державний звіт про реалізацію імплементації конвенції ООН проти корупції в Україні
08.11.2020
08.11.2020
Державний звіт про реалізацію імплементації конвенції ООН проти корупції в Україні
08.11.2020
08.11.2020
Державний звіт про реалізацію імплементації конвенції ООН проти корупції в Україні
08.11.2020
08.11.2020
Державний звіт про реалізацію імплементації конвенції ООН проти корупції в Україні
08.11.2020
Державні звіти
08.11.2020
Державний звіт про реалізацію імплементації конвенції ООН проти корупції в Україні
08.11.2020
08.11.2020
Державний звіт про реалізацію імплементації конвенції ООН проти корупції в Україні
08.11.2020
08.11.2020
Державний звіт про реалізацію імплементації конвенції ООН проти корупції в Україні
08.11.2020
08.11.2020
Державний звіт про реалізацію імплементації конвенції ООН проти корупції в Україні
08.11.2020
08.11.2020
Державний звіт про реалізацію імплементації конвенції ООН проти корупції в Україні
08.11.2020