Стаття 7.3.
Політичні фінанси

Опис статті:

Кожна Держава-учасниця також розглядає можливість прийняття належних нормативно-правових актів й вжиття відповідних адміністративних заходів, сумісних із цілями цієї Конвенції й відповідно до основоположних принципів свого внутрішнього права, з метою посилення прозорості у фінансуванні кандидатур на виборні державні посади та, у належних випадках, у фінансуванні політичних партій.

Державна оцінка

Громадська оцінка

Українське законодавство щодо політичних фінансів повною мірою відповідає стандартам КООНПК. Законами встановлюються обґрунтовані обмеження для фінансування політичних партій та виборчих кампаній, закріплюється регулярне звітування для політичних партій та їх державне фінансування.
Разом із тим, встановлені законодавчі вимоги виконуються не завжди вдало. З однієї сторони, можна високо оцінити прозорість, відкритість та доступність партійних звітів, що дозволяє громадськості здійснювати ефективний контроль за партійними фінансами. Проте, з іншої сторони, через необґрунтовані законодавчі зміни пов’язані з пандемією COVID-19, політичні партії вже понад рік мають можливість не подавати свої звіти. Це позбавило громадськість та державу можливостей контролю за фінансування політичних партій та використанням коштів державного бюджету.
Вимоги щодо фінансування політичних партій та виборчих кампаній доволі легко можна обійти за допомогою низки схем. Їх широке використання зумовлене неефективним інститутом
притягнення до відповідальності за порушення законодавства.

Коротко про результати імплементації

Cтан імплементації

Основним законом, який регулює питання, пов'язані з фінансуванням політичних партій, є Закон про політичні партії від 2001 року. Він, зокрема, визначає основні способи фінансування політичних партій, обмеження такого фінансування, встановлює вимоги щодо звітності та контролю. Детальне регулювання виборчих кампаній здійснюється Виборчим кодексом, який було прийнято у 2019 році.

1.1. Вимоги до фінансування політичних партій

У розумінні закону політичні партії є неприбутковими організаціями, тобто можуть витрачати кошти лише на здійснення своєї статутної діяльності. Двома можливими джерелами доходу політичних партій є добровільні внески на підтримку партії та державне фінансування.
Закон про політичні партії дає чітке формулювання поняття «внесок на підтримку партії», а також встановлює вичерпний перелік обмежень щодо його отримання. Зокрема, заборонено здійснення внесків:

Державним органам та підприємствам;
Юридичним особам, кінцевим бенефіціаром яких є високопосадовці (з певними винятками);
Іноземним громадянам, юридичним особам чи державам;
Громадянам України, які не досягли 18-річного віку;
Юридичним особам, які надають послуги/товари/роботи державним органам на суму понад 3700 євро.

Крім цього, заборонено робити анонімні внески, жертвувати понад 75 000 євро для фізичних осіб і 150 000 євро для юридичних осіб протягом року тощо. Внески від багатьох юридичних осіб із одним бенефіціарним власником вважають одним внеском. Внески у формі робіт/товарів/послуг дозволено.

З метою дотримання вказаних обмежень та для забезпечення прозорості для партій передбачено регулярне звітування та щорічний аудит (внутрішній – для всіх; зовнішній – для тих, хто отримує державне фінансування).

Звіт подається партіями щоквартально до НАЗК, він містить інформацію про:

Наявні грошові кошти на всіх рахунках, цінні папери, нерухоме майно, транспортні засоби тощо;
Внески в будь-якій формі, а також інші кошти, отримані партією;
Платежі та витрати;
Фінансові зобов’язання.

Звіти політичних партій є загальнодоступними і віднедавна публікуються у спеціальному реєстрі – POLITDATA. Перевірку звітів здійснює НАЗК. За порушення встановлених правил передбачено адміністративну та кримінальну відповідальність.

1.2. Фінансування виборчих кампаній

Виборчий кодекс встановлює 3 типи виборів: вибори Президента України, вибори народних депутатів та місцеві вибори. Для кожного типу виборів існують окремі правила щодо фінансування виборчих кампаній.

Під час виборів Президента України використовується виборчий фонд кандидата в Президенти, який формується з власних коштів кандидата, коштів партії та добровільних внесків. Розмір фонду не може перевищувати 16,8 млн євро. Невикористані кошти повертаються до політичної партії або до державного бюджету. Подаються проміжний та остаточний звіти за період до і після проведення виборів, звіти публікуються на сайті ЦВК, НАЗК та політичної партії.

Під час виборів народних депутатів використовується виборчий фонд кандидата або партії, який формується з коштів партії, коштів кандидатів (не більше 7500 євро) та добровільних внесків (лише в грошовій формі). Розмір фонду партії не може перевищувати 16,8 млн євро, кандидата - 750 тисяч євро. Невикористані кошти повертаються до політичної партії або до державного бюджету. Подаються проміжний та остаточний звіти за період до і після проведення виборів, звіти публікуються на сайті ЦВК, НАЗК та політичної партії.

Під час місцевих виборів використовується виборчий фонд кандидата або організації, який формується з коштів організації партії, коштів кандидатів (не більше 1800 євро) та добровільних внесків (лише в грошовій формі). Розмір фонду фактично обмежень не має. Невикористані кошти повертаються до політичної партії або до державного бюджету. Подаються проміжний та остаточний звіти за період до і після проведення виборів, звіти публікуються на сайті ТВК, місцевих рад, представництв ЦВК або в інший спосіб.

Закон дозволяє використовувати кошти виборчих фондів виключно для фінансування виборчої кампанії та агітації. Всі розрахунки з виборчого фонду здійснюються виключно в безготівковій формі. Додатково існують часові обмеження для використання коштів: для виборів Президента та народних депутатів – остання п’ятниця перед днем голосування, а для місцевих виборів – наступна середа після дня голосування.

Для добровільних внесків у виборчі фонди діють такі самі обмеження, як і для внесків на підтримку партії. Лише для місцевих виборів ці обмеження відрізняються, зокрема, максимальний розмір внеску становить не більше 1800 євро; заборонено робити внески юридичним особам, анонімам та іноземцям.

1.3. Державне фінансування політичних партій

Державне фінансування політичним партіям надається в Україні з 2016 року. Згідно із законом про політичні партії державне фінансування надається на дві цілі:

Статутну діяльність політичних партій, не пов’язану з їхньою участю у виборах (щоквартальне надходження);
Відшкодування витрат, пов’язаних з передвиборчою агітацією (одноразова виплата).

Загальний фонд, з якого фінансуються партії, формується за такою формулою: 1,8 євро * загальна кількість виборців на останніх виборах. Політична партія отримує право на державне фінансування, якщо вона набрала більше 5 % голосів усіх виборців, тобто якщо вона представлена у парламенті.

Розмір фінансування для кожної політичної партії визначається за двома критеріями:

10 % від обсягу загального фонду ділиться порівну між партіями, які дотримуються гендерної квоти;
100 % від обсягу загального фонду розподіляється між партіями пропорційно до кількості відданих за них голосів.

Якщо політична партія не використовує кошти державного фінансування до кінця року, то вони підлягають поверненню в державний бюджет.

У разі, якщо політична партія пройшла до парламенту, вона має право на відшкодування витрат, пов’язаних з фінансуванням своєї передвиборної агітації (але не більше максимального розміру виборчого фонду політичної партії).

Основний державний контроль за використанням коштів політичними партіями здійснює НАЗК. У разі виявлення порушень НАЗК має право зупинити назавжди або призупинити на певний період державне фінансування.

Призупинення фінансування можливе у разі:

Неподання політичною партією звіту у визначений строк;
Подання звіту з грубим порушенням вимог або з вказуванням недостовірних відомостей (якщо вони відрізняються від достовірних на суму більше ніж приблизно 3700 євро).

У разі усунення недоліків у звіті НАЗК відновлює державне фінансування з наступного кварталу.

Зупинення державного фінансування застосовується у разі:

Застосування до політичної партії заходів кримінально-правового характеру;
Заборони діяльності політичної партії, анулювання її реєстрації;
Повторного протягом року: неподання звіту до НАЗК; подання звіту з грубим порушенням вимог або з вказуванням недостовірних відомостей; умисне отримання політичною партією внеску, отриманого від особи, яка не мала права здійснювати такий внесок, або отримання внеску, що перевищує максимальний розмір;
Встановлення судом факту, що кошти державного фінансування на статутну діяльність витрачено не за призначенням або на участь у виборах тощо.

2.1. Звітність політичних партій

Щоквартальні звіти політичних партій є основним інструментом перевірки політичних фінансів. Донедавна кожна політична партія подавала до НАЗК свої звіти у двох форматах – електронному (pdf та xls) та паперовому. У свою чергу НАЗК публікувало ці звіти на своєму вебсайті (у форматах pdf та xls). Незважаючи на їх відкритість та доступність, такий формат звітів мав низку недоліків.

Опубліковані на сайті звіти були доволі об’ємними та часто поганої якості. Експерти вказують, що їх опрацювання займало багато ресурсів та часу, оскільки перед безпосереднім аналізом звіти потрібно було уніфікувати, очищати та оцифровувати.
Паперові звіти були дуже громіздкими і потребували значної кількості паперу. Наприклад, для друку звіту однієї доволі великої партії доводилося витрачати 70–80 пачок паперу формату А4. А для транспортування звіту до НАЗК потрібно було декілька легкових авто або одна вантажівка.

Ситуація із поданням партійних звітів кардинально змінилася у травні 2021 року, коли НАЗК повноцінно запустило електронної системи подання партійних звітів - POLITDATA. Її запровадження підвищило прозорість партійних фінансів. Громадськість отримала змогу перевіряти партійні звіти значно ефективніше через доступність та уніфікованість інформації, а політичні партії своєю чергою економлять ресурси та час на подання звітності. На відміну від звичайного розміщення копій звітів на сайті НАЗК, POLITDATA передбачає автоматичне опрацювання такої інформації. Зокрема, крім відображення звітів у форматі xls, POLITDATA надає інформацію у вигляді статистичних з можливістю пошуку необхідного звіту. Всі дані в POLITDATA розміщуються у форматі відкритих даних API (машинозчитувальний формат), що значно спрощує роботу з партійними звітами для громадськості. Починаючи із 2021 року партійні звіти подаються лише в електронному вигляді до POLITDATA. Для цього політичні партії та їх осередки реєструються у системі. Для цього політичні партії та їхні осередки реєструються у системі. Станом на вересень 2021 року у POLITDATA зареєстровано 112 політичних партій (із понад 600) та подано 31 звіт.

Попри підвищення прозорості політичних фінансів, партії, на момент написання цього звіту, мають змогу не подавати свої звіти взагалі. У квітні 2020 року набрав чинності закон, який відстрочує подання звітів партіями до закінчення карантину, запровадженого через пандемію COVID-19. Запровадження таких заходів є скоріше примхою політичних партій, ніж гострою потребою, оскільки карантинні заходи жодним чином не перешкоджають поданню звітності. Станом на вересень 2021 року не закінчився, то партії вже понад рок мають можливість не подавати своїх звітів. Через це громадськість уже рік не знає, за які кошти проводили місцеві вибори у жовтні 2020 року і яким чином політичні партії витрачали кошти державного фінансування. Після завершення карантину партії зобов’язані подати всі раніше не подані звіти практично одночасно. На думку експертів, це також має свої негативні наслідки. По-перше, після відновлення звітування НАЗК в один момент отримає велику кількість звітів, що не дасть змоги їх якісно опрацювати через стислі строки перевірок. По-друге, ті партії, які все-таки подали звіти в період карантину, опиняться в гіршому становищі за інших, оскільки до їхніх звітів буде прикуто більше уваги з боку НАЗК і громадськості.

2.2. Виборчі звіти

Звіти виборчих фондів публікуються на сайтах НАЗК, ЦВК, ТВК тощо у форматах pdf та xls. Незважаючи на запровадження електронної системи подання звітів, їх не будуть розміщувати на POLITDATA. Такий підхід фактично спричиняє такі самі проблеми, які були раніше з квартальними звітами партій - опрацювання звітів буде займати дуже багато часу і ресурсів. Навряд чи це призведе до ефективного контролю з боку держави та громадськості.

Відкритість та доступність звітів виборчих фондів під час місцевих виборів є на низькому рівні. Якщо на загальнодержавних виборах (президента та парламенту) проблем із цим не виникає, ЦВК та НАЗК вчасно та повною мірою публікують виборчі звіти, то на місцевих виборах ситуація є гіршою. Звіти виборчих фондів під час місцевих виборів публікуються на офіційних вебсайтах ТВК (яких зазвичай немає) або місцевих рад чи в інший спосіб. Проте на практиці ці положення закону не виконуються. Громадськість проводила моніторинг оприлюднення звітів партіями та кандидатами у 15 великих містах України під час нещодавніх місцевих виборів. За його результатами було виявлено, що партійні осередки на місцях не оприлюднили 55 % остаточних фінансових звітів, а кандидати на посади міських голів оприлюднили лише 44 % всіх звітів. Якість перевірок звітів виборчих фондів під час місцевих виборів також є низькою. За результатами вибіркового аналізу, проведеного громадськістю, виявлено, що значна частина ТВК не перевірила жодного звіту, а в ситуаціях, коли перевірку здійснювали, вона мала декларативний характер. Ця проблема, на думку експертів, виникає через те, що ТВК більше зайняті підрахунком голосів і опрацюванням результатів виборів, тому в них немає можливості для належної перевірки фінансових звітів.

2.3. Внески на підтримку політичних партій

Незважаючи на відкритість фінансових звітів партії та можливість проконтролювати кожне надходження до бюджету партії, не можна стверджувати про повну прозорість фінансування партій в Україні. Інакше кажучи, майже неможливо зрозуміти, хто фінансує партії та в яких обсягах це здійснюється.

Законодавчі вимоги щодо фінансування партій можна доволі легко обійти за допомогою напрацьованих схем, найпопулярніші з яких розкриємо нижче.

1) Використання підставних донорів.

Ця схема полягає в такому: особа, зацікавлена у фінансуванні партії, передає готівкові кошти іншим (підставним) особам. Останні своєю чергою переказують ці кошти від свого імені на рахунок партії та отримують за це винагороду. Оскільки максимальний розмір добровільного внеску від фізичної особи становить 75 000 євро, то для передачі великих сум коштів не потрібно залучати багато підставних донорів.

Таку схему використала одна партія у 2020 році. Вона у 2 кварталі 2020 року задекларувала нуль надходжень, офіс площею 14,8 м2 у Києві, один ноутбук, стіл і два стільці. Вже у 3 кварталі партія отримала майже 1 млн євро добровільних внесків. Ці кошти, як встановила громадськість, були надіслані партії переважно від студентів та безробітних.

Як вказують експерти, крім підставних «бідних» донорів, відсутність коштів у яких можна легко довести, існують схеми з підставними «багатими» донорами. Тобто політичні партії шукають осіб, які можуть пояснити законність своїх коштів, і через них фінансують партії.

За свідченням експертів одна партія отримувала кошти безпосередньо від вищого керівництва великих українських компаній, які належать олігарху.

2) Використання підставних юридичних осіб та громадських організацій.

Ця схема є аналогічною до попередньої, проте замість фізичних осіб використовуються юридичні особи.

Наприклад, у 2019 році одна з найбільших партій в Україні отримала приблизно 90 000 євро від двох компаній, зареєстрованих однією людиною за місяць до переказу коштів. Приблизно таку саму схему використовувала також владна партія.

Експерти зазначають, що трапляються випадки, коли сума пожертви юридичної особи дорівнює (або навіть більша) від її сукупного річного доходу.

Крім того, через фінансування партій юридичними особами можливо обійти й обмеження щодо фінансування іноземними громадянами. Наприклад, іноземний громадянин може вкласти кошти в юридичну особу, зареєстровану в Україні, і остання своєю чергою може цілком легально фінансувати партію.

2.4. Фінансування виборчих кампаній

Під час виборчих кампаній також існує багато способів для політичних партій приховати свої надходження і витрати. Наведемо найпоширеніші із них:

1) Використання однойменних із партією громадських організацій.

Для реалізації цього способу реєструється громадська організація, яка має однакову назву з партією. Потім громадська організація фінансує політичну рекламу, виплачує заробітну плату працівникам, агітаторам та членам партійних штабів тощо. За ці витрати політична партія не звітує, оскільки де-юре їх здійснювала окрема юридична особа.

Наприклад, таку схему активно використовували під час місцевих виборів у 2020 році та парламентських виборів у 2019 році.

2) Приховування витрат на рекламу у соціальних мережах.

Популярність політичної реклами в соціальних мережах стрімко зростає. За підрахунками громадськості, у першому півріччі 2020 року політики витратили на рекламу у Facebook близько 850 тис. доларів, а за аналогічний період у 2021 році – 1,2 млн доларів. Попри такі великі витрати, партії переважно про це не звітували. У результаті велика кількість коштів, витрачених на вибори, залишалася в тіні.

Експерти зазначають, що на практиці є декілька проблем зі звітуванням про витрати на рекламу у соціальних мережах, але серед них можна виокремити:

Відсутність зручного способу оплачувати рекламу з рахунка виборчого фонду. Вона виникає через неможливість оплати реклами у Facebook юридичними особами та через відсутність офіційного представництва компанії в Україні;
Відсутність окремої категорії витрат (графи) у формах остаточних та проміжних звітів, які затверджує ЦВК. Експерти вважають, що форму звітів потрібно більше деталізувати, оскільки на сьогодні під графу «інші витрати» підпадає значний обсяг можливих операцій, які потрібно виділити окремо.

Крім цього, масштабною є проблема тіньових готівкових коштів, які партії використовують під час виборів. Велика сума коштів на оплату праці партійних спостерігачів і членів виборчих дільниць надходить готівкою та виплачується «в конвертах». За підрахунками одного з опитаних експертів, для організації виборчої кампанії потрібно приблизно пів мільйона осіб. Тож можна лише уявити масштаби зазначеної проблеми.

2.5. Відповідальність за порушення законодавчих вимог

Широке використання описаних схем є можливим з огляду на низку причин, проте основною, на нашу думку, є проблема уникнення відповідальності та незначні санкції за порушення законодавства. Крім загальних проблем притягнення до адміністративної відповідальності, які ми описували в розділі___ , справам, пов’язаним із порушенням вимог щодо фінансування партій та виборів, притаманні певні особливості.

Ефективність адміністративної відповідальності за порушення правил фінансування політичних партій (виборчих кампаній) та звітування (далі - партійні справи) є надзвичайно низькою. Суди закривають більшість адміністративних справ, що не дозволяє притягати винних осіб до відповідальності. За статистикою НАЗК, у 2020 році суди закрили 299 партійних справ, що складає 88% від усіх, які розглядалися судами. З них 198 справ (66%) було закрито у зв’язку зі спливом процесуальних строків, 81 справа (27%) через відсутність складу правопорушення, а 8 справ (2,7%) у зв’язку із малозначністю діяння. Тенденція із закриттям справ щороку збільшується, оскільки у 2018 році суди закрили 77% справ, а у 2019 - 82%. Фактично, адміністративне стягнення накладається у 12% випадків, але навіть коли це відбувається санкції за порушення не дозволяють повною мірою запобігати правопорушенням у майбутньому, оскільки середній розмір штрафу накладеного судами у 2020 році складає лише 144 євро.

Серед основних недоліків при розгляді судами вказаної категорії справ (крім загальних недоліків, притаманних усім адміністративним справам) експерти виокремлюють:

Відсутність чітко закріпленого суб’єкта вчинення адміністративного правопорушення, який відповідає за подання звіту політичної партії, та місця вчинення такого правопорушення, що впливає на підслідність таких справ;
Недостатність часу (24 години) для складення протоколу з моменту виявлення особи, яка вчинила правопорушення;
Відсутність граничного строку, протягом якого представники НАЗК зобов'язані направити протокол після його складення до суду;
Неоднозначність практики судів щодо повернення матеріалів справи у разі порушення підсудності тощо.

Ефективність кримінальної відповідальності є ще нижчою. За результатами розгляду 22 повідомлень про виявлення фактів вчинення кримінального правопорушення, які НАЗК направило до поліції, було відкрито лише 11 проваджень, жодне із яких не дійшло до суду. А за весь час існування статті Кримінального кодексу (з 2006 року) було ухвалено лише 1 обвинувальний вирок.

2.6. Державне фінансування політичних партій

Державне фінансування політичних партій – це одне з основних джерел доходу для політичних сил. Розмір державного фінансування щороку збільшується і його можна назвати доволі великим. Станом на липень 2021 року лише 5 партій претендують на отримання державного фінансування. Загальний бюджет державного фінансування у 2021 році становив приблизно 21,9 млн євро (у 2020 році – приблизно 8,8 млн євро). Станом на липень 2021 року з початку року НАЗК перерахувало політичним партіям приблизно 16,2 млн євро. Ці кошти розподілено пропорційно до отриманих голосів виборців на останніх виборах народних депутатів. Наприклад, правляча партія Президента, яка має значну більшість у парламенті, з початку року вже отримала приблизно 7,5 млн євро, тоді як партія, представлена в парламенті найменше, – приблизно 1,5 млн євро.

Механізм контролю за державним фінансуванням є дієвим, проте не до кінця досконалим. З однієї сторони, НАЗК доволі якісно та ретельно перевіряє партійні звіти та за потреби призупиняє державне фінансування. Проте з іншої сторони, чинний механізм призупинення державного фінансування не повністю забезпечує політичні партії гарантіями від свавільних рішень НАЗК. Доволі гостро питання призупинення державного фінансування постало у 2020 році. Тоді НАЗК призупинило державне фінансування для трьох парламентських партій - владної та двох опозиційних. Дві політичні сили подали уточнювальні звіти, якими виправляли виявлені НАЗК недоліки. За результатами перевірки уточнювальних звітів державне фінансування було поновлено. Третя політична сила оскаржила рішення НАЗК у суді.

Підставами призупинення фінансування було виявлення численних порушень Закону про політичні партії. НАЗК стверджувало, що:

Одна з партій заплатила за послуги медіа-моніторингу понад 15 тис. євро. За вказані кошти виконавець надав звіт, який є точною копією загальнодоступної інформації, раніше розміщеної на офіційному вебсайті однієї з громадських організацій;
У звітах іншої партії вказано, що вона перерахувала понад 62 тис. євро за організацію та забезпечення проведення форумів на підставі неіснуючих на той момент документів;
Ще одна партія перерахувала п’ятьом компаніям понад 437 тис. євро за договорами за поліграфічну продукцію. Голови місцевих організацій, які згідно з документами отримували цю продукцію, за даними державних органів, перебували в цей час за кордоном. Рахунки цих компаній, на які мали перераховуватись кошти, було відкрито пізніше від дати укладання самих договорів.

Аргументи НАЗК були доволі переконливі та свідчили про хороший рівень проведеної перевірки. Проте політичні партії вважали, що НАЗК під час оцінки наданих партіям послуг вийшло за межі своїх повноважень. В результаті цих подій представники всіх політичних сил в Парламенті подали законопроєкт, який фактично передбачав позбавлення НАЗК повноважень контролю за політичними фінансами. Завдяки тиску громадськості розгляд законопроєкту довелося призупинити. Замість нього в Парламенті розглядається інший законопроєкт, який надає партіям додаткові гарантії від свавільних рішень НАЗК, але залишає при цьому можливість здійснення органом контролю за партійними фінансами.

Практика

позитивна

негативна

Запровадження електронної системи подання партійних звітів (POLITDATA) значно підвищило прозорість та доступність інформації про партійні фінанси.

Державне фінансування політичних партій є на достатньо високому рівні.

Контроль за партійними фінансами з боку НАЗК є ефективним та якісним.

Понад 19 місяців політичні партії мають змогу не подавати свої звіти через необґрунтовані причини.

Звіти виборчих фондів під час місцевих виборів практично не публікуються та не перевіряються контролюючими органами.

Законодавчі вимоги та обмеження щодо фінансування політичних партій та виборчих кампаній можна доволі легко обійти. Існують низка поширених для цього способів.

Проблеми із механізмом притягнення до відповідальності дозволяють правопорушникам масово уникати відповідальності. Адміністративна та кримінальна відповідальність за порушення вимог щодо звітування та фінансування політичних партій є надзвичайно неефективними.

Механізм позбавлення державного фінансування не надає політичним партіям достатніх гарантій від потенційних свавільних рішень НАЗК.

Актуальні дослідження та матеріали

1. Національна доповідь щодо реалізації засад антикорупціної політики у 2020 році

2. Юридичний аналіз ОПОРИ щодо проблем законодавчого регулювання виборчих фінансів, судова практика та рекомендації

Результати державної оцінки імплементації буде оприлюднено згодом.