Стаття 14. КООНПК
Заходи щодо недопущення відмивання коштів

2.1. Державний фінансовий моніторинг та його співпраця.

Держфінмоніторинг розпочав свою діяльність у 2002 році у складі Міністерства фінансів України у статусі Державного департаменту фінансового моніторингу. З 2005 року Держфінмоніторинг став окремим органом виконавчої влади. Незалежність Держфінмоніторингу забезпечено за рахунок вибудованої з 2005 року системи запобігання та протидії, наявності ризик-орієнтованого підходу та програмного забезпечення, яке дає змогу оперативно відстежувати та блокувати всі підозрілі операції, формувати узагальнені матеріали для надсилання їх до правоохоронних органів. На думку експертів, політичне втручання в діяльність органу не здійснюється.
1) Співпраця на внутрішньодержавному рівні
Держфінмоніторинг активно працює з державними органами в Україні та на міжнародному рівні. Всередині держави Держфінмоніторинг підписав спільні акти про обмін інформацією з шістьма державними регуляторами, вісьмома державними правоохоронними органами (наприклад, МВС, НАБУ, АРМА, ДБР, ГПУ), тринадцятьма іншими державними органами (наприклад, ФДМ, АМКУ) та однією установою (Національний депозитарій України), двадцять три меморандуми з державними органами, установами та організаціями та одинадцять спільних наказів Держфінмоніторингу з державними регуляторами та іншими державними органами.
Працівники Держфінмоніторингу вказують, що доступ до баз даних державних органів є відкритим, постійним та забезпеченим на належному рівні. Інформація на запити Держфінмоніторингу надходить вчасно і в повному обсязі. Водночас відзначається, що інформація від державних органів за їх ініціативою (у разі виявлення ними фінансових порушень) надходить не повною мірою. Однією з причин є їх часта реорганізація і, як наслідок, необхідність переукладення угод про обмін інформацією.
На внутрішньодержавному рівні Держфінмоніторинг постійно співпрацює з СПФМ. За останні 5 років СПФМ надано таку кількість повідомлень про фінансові операції, що підлягають фінансовому моніторингу:
За 2016 рік надіслано 6 260 727 повідомлень від банків, 59 049 повідомлень від небанківських фінансових установ.
За 2017 рік надіслано 7 940 799 повідомлень від банків, 72 701 повідомлення від небанківських фінансових установ.
За 2018 рік надіслано 9 871 608 повідомлень від банків, 98 184 повідомлення від небанківських фінансових установ.
За 2019 рік надіслано 11 327 040 повідомлень від банків, 110 334 повідомлення від небанківських фінансових установ.
За 2020 рік надіслано 4 675 432 повідомлення від банків, 50 105 повідомлень від небанківських фінансових установ.
Зниження кількості повідомлень у 2020 році відбулося у зв’язку з прийняттям у 2019 році нової редакції Закону України про запобігання та протидію, яким підвищено поріг, з якого потрібно подавати повідомлення про фінансові операції, та введено кейсове звітування про підозрілі операції. Цю зміну позитивно оцінили експерти, зазначивши, що загалом нова редакція Закону відповідає вимогам європейських директив, вимогам MONEYVAL та дає змогу підвищити конкурентоспроможність у цій сфері.

2) Співпраця на міжнародному рівні
На міжнародному рівні Держфінмоніторинг активно співпрацює з:
- Комітетом Ради Європи з оцінки заходів протидії відмиванню коштів та фінансуванню тероризму (MONEYVAL). У 2017 році Україна пройшла 5-й раунд взаємної оцінки національної системи фінансового моніторингу Комітетом MONEYVAL, за результатами якого Комітет MONEYVAL у січні 2018 року опублікував Звіт про взаємну оцінку України;
- Конференцією Сторін Конвенції Ради Європи про відмивання, пошук, арешт та конфіскацію доходів, одержаних злочинним шляхом, та про фінансування тероризму (CEST № 198);
- Групою з розроблення фінансових заходів боротьби з відмиванням грошей (FATF);
- Егмонтською групою підрозділів фінансової розвідки. З 2004 року Держфінмоніторинг є членом Егмонтської групи. Зокрема, у своїй діяльності Держфінмоніторинг використовує систему обміну інформацією Егмонтської групи підрозділів фінансових розвідок;
- Управлінням ООН з питань наркотиків та злочинності (UNODC),
та іншими міжнародними партнерами.
Протягом 2003–2020 років підписано 82 Меморандуми про взаєморозуміння з ПФР іноземних держав.
За інформацією, наданою Держфінмоніторингом, у 2019 році направлено 356 запитів до 61 ПФР іноземних держав та отримано 335 відповідей на запити від іноземних держав. Також Держфінмоніторингом отримано 287 запитів від 50 ПФР іноземних держав та надано 287 відповідей до 50 ПФР іноземних держав. Найактивніший обмін інформацією здійснюється з ПФР Латвії, Кіпру, Швейцарії, Німеччини та США.
У 2020 році Держфінмоніторингом направлено 328 запитів до 59 ПФР іноземних держав (крім того, направлено 197 додаткових запитів до 47 ПФР іноземних держав) та надано 410 відповідей до 55 ПФР іноземних держав (крім того, направлено 216 додаткових відповідей до 39 ПФР іноземних держав) та 4 спонтанні повідомлення до 4 ПФР іноземних держав. Найактивніший обмін інформацією здійснювався з ПФР Чехії, Польщі, Латвії, Швейцарії, Кіпру, Словаччини та Литви.
У І півріччі 2021 року Держфінмоніторингом направлено 321 запит до 64 ПФР іноземних держав та отримано 186 запитів від 45 іноземних ПФ Найактивніший обмін інформацією здійснювався з ПФР Латвії, Польщі, Швейцарії, Угорщини, Кіпру, Німеччини, Чорногорії та Туреччини.
З вказаних даних можливо зробити висновок про високий та постійний рівень співпраці Держфінмоніторингу на міжнародному рівні. Варто відзначити, що іноземні держави надають інформацію відповідно до вимог власного законодавства. Тому в деяких випадках може бути надано не всю інформацію, що запитується Держфінмоніторингом. Аналогічно і ПФР України відповідь на запит будує з урахуванням вимог вітчизняного законодавства, а також імовірних наслідків для правоохоронних органів України, які розслідують кримінальні справи. Якщо інформація може зашкодити розгляду справи, відповідь на запит надається в тій частині, що не зашкодить розслідуванню справ.
2.2. Особливості нової редакції Закону про запобігання та протидію.
Існують деякі практичні проблеми реалізації нової редакції Закону про запобігання та протидію. У банківських установ існує обов’язок забезпечити автоматичний обмін інформацією між ними та Держфінмоніторингом. Якщо великі банки мають фінансовий ресурс та розуміння, як це впровадити, то малі банки не мають. Для усунення цієї проблеми планується створення е-кабінету СПФМ. Е-кабінети нададуть можливість спрощеного подання повідомлень СПФМ до Держфінмоніторингу. Відповідний наказ Мінфіну набере чинності наприкінці листопада 2021 року. Загалом вказаний крок підвищує швидкість надання інформації та дасть змогу заощадити фінансові ресурси СПФМ, що, безперечно, є позитивним аспектом. Водночас одним із викликів на поточному етапі залишається забезпечення захищеності каналів передачі цієї інформації з боку держави.
Також новою редакцією Закону про запобігання та протидію закріплено ризик-орієнтований підхід у діяльності банківських установ. Зокрема, вони зобов’язані самостійно визначити критерії ризиків з урахуванням інформації від державних регуляторів. Водночас, на думку опитаних нами експертів, на практиці це призводить до неоднакового підходу до формування ризиків. Можливе виникнення ситуації, за якої одного й того самого клієнта в різних банках буде віднесено до різних категорій ризику, що не сприятиме єдиній практиці їх застосування. Хоча працівники Держфінмоніторингу вбачають у цьому і позитивний аспект. На їхню думку, такий неоднаковий підхід дає змогу напрацювати різноманітні критерії, що пришвидшить і вдосконалить розвиток їх застосування.
Для вирішення проблеми, пов’язаної із застосуванням ризик-орієнтованого підходу, експерти пропонують або чітко встановити критерії на рівні НБУ і надати їх банкам для забезпечення єдиного підходу, або ж закріпити окремі ключові критерії для віднесення осіб до різних груп ризику, а додаткові критерії дозволити визначати банкам самостійно. Зі свого боку Держфінмоніторинг у 2020 році презентував Керівництво з ризик-орієнтованого підходу для спеціально визначених СПФМ для більш якісного розуміння ризиків та ризик-орієнтованого підходу.
2.3. Діяльність інших суб’єктів державного фінансового моніторингу.
Як ми вже зазначали вище, суб’єктами державного фінансового моніторингу є НБУ, Міністерство фінансів, НКЦПФР, Міністерство юстиції, Міністерство цифрової трансформації і Держфінмоніторинг. Кожен із них проводить заходи моніторингу щодо СПФМ, які перебувають у їх віданні. Загалом варто відзначити, що суб’єкти державного фінансового моніторингу по-різному підходять до проведення перевірок СПФМ. Деякі з них проводять їх доволі мало (не більше двадцяти на рік), деякі не можуть проводити через відсутність законодавства. Інші проводять досить багато перевірок і застосовують санкції. Також варто зауважити, що механізм повідомлення Держфінмоніторингу недостатньо розвинутий: суб’єкти повідомляють нечасто. Суб’єкти виявляють багато порушень, однак розміри штрафних санкцій не є обтяжливими для СПФМ.
НБУ за останні три роки надав наступну інформацію:
2019 – 91 перевірка (включаючи планові, позапланові перевірки, а також безвиїзний нагляд).
2020 – 97 перевірок (включаючи планові, позапланові перевірки, а також безвиїзний нагляд).
2021 (станом на 30.09.2021) – 130 перевірок (включаючи планові, позапланові перевірки, а також безвиїзний нагляд).
У 2019 році НБУ застосував 41 захід впливу, а саме: 27 штрафів на загальну суму понад 1,5 млн євро та 14 письмових застережень. У 2020 році 30 заходів впливу, а саме: 21 штраф на загальну суму понад 500 тисяч євро та 9 письмових застережень. У 2021 році (станом на 30.09.2021) 43 заходи впливу, а саме: 1 письмова угода, 1 рішення щодо анулювання ліцензії, 6 штрафів на загальну суму понад 300 тисяч євро та 35 письмових застережень.
Міністерство юстиції України (та його територіальні органи) надали інформацію за 2019 рік та І квартал 2020 року:
2019 рік – 1902 перевірки СПФМ (1863 планові, 39 позапланових);
І квартал 2020 року – 317 (313 планових, 4 позапланові).
Протягом 2019 року комісіями Мін’юсту / управлінь юстиції з питань застосування санкцій за порушення вимог законодавства у сфері фінансового моніторингу було прийнято 413 рішень про застосування санкцій до СПФМ у вигляді накладення штрафу на загальну суму приблизно 10 000 євро; протягом І кварталу 2020 року – 27 рішень про застосування санкцій у вигляді накладення штрафу на загальну суму приблизно 500 євро.
Протягом 2019 року СПФМ (сфери Мін’юсту) до Держфінмоніторингу подано 15 повідомлень про фінансові операції, з них 11 повідомлень узято на облік у Держфінмоніторингу. Протягом 2020 року – 26 повідомлень про фінансові операції, з них 15 повідомлень узято на облік; протягом 9 місяців 2021 року – 12 повідомлень про фінансові операції, з них 6 повідомлень узято на облік у Держфінмоніторингу.
НКЦПФР за останні три роки надала таку інформацію:
2019 рік – кількість перевірок 34 (27 планових та 7 позапланових);
2020 рік – 13 (8 планових та 5 позапланових);
І–ІІІ квартали 2021 року – 17 (15 планових та 2 позапланові).
Штрафні санкції застосовано:
2019 рік – 24 (загальна сума приблизно 2500 євро);
2020 рік – 7 (приблизно 1200 євро);
І–ІІІ квартали 2021 року – 2 (приблизно 2200 євро).
Кількість повідомлень, надісланих до ДСФМУ: 2019 – 1, 2020 – 1, 2021 – 2.
Міністерство фінансів надало такі дані:
У 2019 році проведено 22 планові перевірки СПФМ, за результатами яких виявлено порушення вимог законодавства у сфері фінансового моніторингу у 22 суб’єктів.
У 2019 році проведено 2 засідання Комісії Мінфіну щодо застосування штрафних санкцій, за результатами яких розглянуто 19 справ за матеріалами перевірок, проведених у І–ІІІ кварталах 2019 року, та винесено 19 постанов про застосування штрафу на загальну суму приблизно понад 20 000 євро.
У травні 2020 року проведено засідання Комісії Мінфіну щодо застосування штрафних санкцій до СПФМ, за результатами якого розглянуто 3 справи за матеріалами перевірок, проведених у ІV кварталі 2019 року, та винесено 3 постанови про застосування штрафу на загальну суму понад 3300 євро. Мінфін у 2020 році та за 9 місяців 2021 року не проводив перевірок СПФМ, повідомлення до ДСФМУ не направлялись.
2.4. Оцінка національної системи фінансового моніторингу
У 2017 році Україна пройшла 5-й раунд взаємної оцінки національної системи фінансового моніторингу Комітетом MONEYVAL, за результатами якого Комітет у січні 2018 року опублікував Звіт про взаємну оцінку України. У додатку до Звіту наведено детальний аналіз рівня відповідності 40 Рекомендаціям FATF:
відповідає – 12 рекомендацій;
переважно відповідає – 20 рекомендацій;
частково відповідає – 7 рекомендацій;
не застосовується – 1 рекомендація.
У наступні два роки в обов’язковому порядку оцінюється прогрес України щодо відповідності цим рекомендаціям.
За два роки Україна підвищила свою оцінку за двома рекомендаціями – № 5 «Злочин фінансування тероризму» та № 35 «Санкції», за іншими двома рекомендаціями – № 15 «Нові технології» та № 21 «Розголошення інформації та конфіденційність» – оцінку знижено. Отже, прогрес у вдосконаленні рекомендацій FATF є повільним. Утім, первинна оцінка є доволі оптимістичною, що дає надію, що в майбутньому й інші рекомендації FATF буде підвищено.
У 2019 році отримано перший звіт про прогрес та переоцінку рейтингів щодо Технічної відповідності (проводився Островом Мен та Ізраїлем). Висновок – було вжито обмежених заходів для впровадження нових елементів у рамках Рекомендацій № 2, 7, 18 та 21. У результаті Рекомендацію № 21, спочатку оцінену як «В (відповідає)», було переоцінено до «ПВ (переважно відповідає)».
У 2020 році опубліковано другий звіт про прогрес та переоцінку рейтингів щодо Технічної відповідності (проводився Островом Мен та Кіпром). Загалом, Україна досягла прогресу в усуненні недоліків технічної відповідності, виявлених у MER у рамках 5-го раунду взаємних оцінок, та була переоцінена щодо виконання рекомендацій. Рекомендації № 5 та № 35, спочатку оцінені як «ЧВ (частково відповідає)», переоцінено на «ПВ (переважно відповідає)». Рекомендацію № 15 спочатку оцінено як «ПВ» та переоцінено на «ЧВ». У подальшому оцінювання проводитиметься за умови досягнення значного прогресу у відповідності рекомендаціям.
Експерти зазначили, що Україна імплементувала у своє законодавство більшість рекомендацій FATF. Україна є однією з тих країн, які встановили і дотримуються жорстких правил та рекомендацій міжнародних організацій, і про це треба наголошувати постійно.
Крім того, КМУ у 2021 році видав розпорядження, яке містить план заходів до 2023 року, що зможуть у подальшому підвищити оцінку України з окремих рекомендацій.
2.5. Показники діяльності Держфінмоніторингу
Одним із важливих аспектів діяльності Держфінмоніторингу є формування та подання узагальнених матеріалів до правоохоронних органів, на підставі яких відкриваються кримінальні провадження. Одразу варто додати, що наведені нижче статистичні дані формуються постійно. Розслідування окремих справ може тривати роками, і якщо прогрес (передання справи до суду, винесення вироку тощо) відбувся саме в конкретний рік, то це входить у статистичну інформацію за такий рік. Держфінмоніторинг здійснює постійний моніторинг руху наданих ними узагальнених матеріалів. Основою цих даних є інформація від правоохоронних органів. Протягом року до правоохоронних органів направляються сотні узагальнених матеріалів. Проте лише невелика частина з них (28 у 2020 році, 9 у 2021 році (за півроку)) використовується правоохоронними органами в процесі досудового розслідування та формування матеріалів для направлення до суду.
Нижче наведено статистичні показники діяльності Держфінмоніторингу за 2019–2021 роки:
А) Передано матеріали за категоріями фінансових операцій
Розслідування стосовно фінансових операцій, пов’язаних із підозрою в корупційних діяннях
У 2019 році Держфінмоніторинг направив до правоохоронних органів 211 узагальнених матеріалів, пов’язаних із підозрою в корупційних діяннях. Для порівняння: у 2020 році – 204 узагальнені матеріали, а протягом І півріччя 2021 року – 85.
Розслідування операцій, пов’язаних із бюджетними активами
У 2019 році Держфінмоніторинг направив до правоохоронних органів 45 узагальнених матеріалів, пов’язаних із бюджетними активами. Для порівняння: у 2020 році – 64 узагальнені матеріали, а протягом І півріччя 2021 року – 28.
Б) Використання узагальнених матеріалів у кримінальних провадженнях
За інформацією правоохоронних органів, у 2019 році в процесі досудових розслідувань використано 392 узагальнених матеріали Держфінмоніторингу у 354 кримінальних провадженнях. У 2020 році – 328 матеріалів у 314 провадженнях, а за І півріччя 2021 року – 389 матеріалів у 321 провадженні.
В) Завершені кримінальні провадження та їх наслідки
За інформацією правоохоронних органів, у 2019 році до судових органів направлено 74 матеріали, в яких використано узагальнені матеріали Держфінмоніторингу. Для порівняння: у 2020 році – 28 матеріалів, а у І півріччі 2021 року – 9.
У 2019 році у кримінальних провадженнях за результатами розгляду узагальнених матеріалів Держфінмоніторингу загальна вартість арештованого та вилученого майна (коштів) становила близько 170 млн євро. Для порівняння: у 2020 році – близько 80 млн євро.
Загалом слід наголосити, що сам по собі узагальнений матеріал не є доказом у кримінальному провадженні. Правоохоронцям потрібно заново збирати всю інформацію у банківських установ з урахуванням уже отриманої інформації від Держфінмоніторингу. Крім того, узагальнений матеріал містить дані лише про окремі підозрілі фінансові операції. Тому треба отримати інформацію щодо всіх рахунків та операцій клієнта. Все це потребує значних часових та людських ресурсів. Експерти зазначають, що цей механізм потрібно вдосконалювати.
Також існує проблема відсутності у правоохоронних органах кваліфікованих кадрів, здатних працювати з узагальненими матеріалами на належному рівні. Виходом із цієї ситуації є постійне навчання слідчих і запобігання втраті цінних кадрів, які можуть змінити місце роботи з огляду на різні причини, зокрема матеріального характеру.
2.6. Навчання у сфері фінансового моніторингу
Навчання діяльності у сфері фінансового моніторингу є важливим та необхідним. Підвищення кваліфікації СПФМ здійснює Академія фінансового моніторингу при ПФР України. Одним з основних завдань академії є надання освітніх послуг з питань фінансового моніторингу у сфері запобігання та протидії відмиванню доходів, а також у сфері запобігання та протидії корупції. Експерти відзначають належну якість навчання в академії.
У 2020 році в Академії фінансового моніторингу пройшли навчання 2367 слухачів:
728 – у межах державного замовлення;
1639 – відповідальні особи СПФМ.
На думку опитаних нами експертів, зміни в законодавстві, введення ризик-орієнтованого підходу в банках зумовлюють потребу у великій кількості кваліфікованих кадрів, які можуть впоратися з новими викликами. Наразі таких кадрів недостатньо і потрібно постійно навчати працівників СПФМ для забезпечення максимальної ефективності їх роботи у здійсненні фінансового моніторингу. Пул нових експертів у цій сфері лише почав формуватися.
Працівники Держфінмоніторингу підвищують свою кваліфікацію через самоосвіту, міжвідомчі семінари, тренінги, вебінари, які проводяться міжнародними організаціями.
2.7. Переміщення валютних цінностей через кордон України (статистика задекларованих транскордонних готівкових переказів, виявлених незадекларованих транскордонних грошових переказів, санкцій тощо)
Як зазначено вище, письмове декларування готівки здійснюється у разі декларування понад 10 тис. євро. У разі недекларування настає відповідальність у вигляді штрафу та конфіскації товарів.
Дослідити ефективність механізму транскордонного декларування готівки не видається можливим. З одного боку, експерти зазначають, що з його застосуванням є проблеми, пов’язані з можливостями перетину державного кордону і недекларуванням готівки. З іншого боку, державні органи повідомляють про взаємодію (між Державною митною службою та Держфінмоніторингом) у відстеженні транскордонного переміщення готівки. На взаємодію негативно впливають часті реорганізації Державної митної служби і необхідність переукладення угод про обмін інформацією.
Державна митна служба надала таку статистику:
1. За статтею 471 Митного кодексу України:
1) складення протоколів про порушення митних правил:
2019 рік – 2781, 2020 рік – 1785 та за 9 місяців 2021 року – 1534;
2) винесення судом постанов про накладення адміністративного стягнення:
2019 рік – 2490, 2020 рік – 2139 та за 9 місяців 2021 року – 1238.
2. За статтею 472 Митного кодексу України:
1) складення протоколів про порушення митних правил:
2019 рік – 2057, 2020 рік – 1565 та за 9 місяців 2021 року – 1155;
2) винесення судом постанов про накладення адміністративного стягнення:
2019 рік – 1101, 2020 рік – 1223 та за 9 місяців 2021 року – 986.
Надана статистика стосується випадків, коли об’єктом правопорушення були не тільки валютні цінності, готівкові кошти, а й інші товари. Окрема статистика не ведеться. Це не дозволяє повною мірою оцінити ефективність застосування штрафних санкцій за недекларування саме валютних цінностей.
Упродовж 9 місяців 2021 року митницями у 224 випадках порушень митних правил (у тому числі передбачених статтями 471 та 472 Митного кодексу України) вилучено валюту на загальну суму понад 35,54 млн гривень.
Судова практика на сьогодні склалась таким чином, що конфіскація валютних цінностей як покарання не застосовується. Крім того, рішенням Конституційного Суду України визнано неконституційними положення статті 471 Митного кодексу України щодо конфіскації товарів. Отже, ці статті буде змінено. Відповідний законопроєкт уже зареєстровано у парламенті.