Опис статті:
Кожна Держава-учасниця забезпечує, згідно з основоположними принципами своєї правової системи, наявність органу або, у належних випадках, органів, які здійснюють запобігання корупції за допомогою таких засобів, як:
а) проведення політики, згаданої в статті 5 цієї Конвенції, і, у належних випадках, здійснення нагляду та координації реалізації такої політики;
b) розширення та поширення знань з питань запобігання корупції.
Кожна Держава-учасниця забезпечує органу або органам, зазначеним у пункті 1 цієї статті, необхідну незалежність, згідно з основоположними принципами своєї правової системи, з метою надання такому органу або органам можливості виконувати свої функції ефективно й в умовах свободи від будь-якого неналежного впливу. Слід забезпечити необхідні матеріальні ресурси та спеціалізований персонал, а також таку підготовку персоналу, яка може бути потрібна для виконання покладених на нього функцій.
Кожна Держава-учасниця повідомляє Генеральному секретареві Організації Об'єднаних Націй назву та адресу органу або органів, які можуть сприяти іншим Державам-учасницям у розробці й вжитті конкретних заходів щодо недопущення корупції.
а) проведення політики, згаданої в статті 5 цієї Конвенції, і, у належних випадках, здійснення нагляду та координації реалізації такої політики;
b) розширення та поширення знань з питань запобігання корупції.
Кожна Держава-учасниця забезпечує органу або органам, зазначеним у пункті 1 цієї статті, необхідну незалежність, згідно з основоположними принципами своєї правової системи, з метою надання такому органу або органам можливості виконувати свої функції ефективно й в умовах свободи від будь-якого неналежного впливу. Слід забезпечити необхідні матеріальні ресурси та спеціалізований персонал, а також таку підготовку персоналу, яка може бути потрібна для виконання покладених на нього функцій.
Кожна Держава-учасниця повідомляє Генеральному секретареві Організації Об'єднаних Націй назву та адресу органу або органів, які можуть сприяти іншим Державам-учасницям у розробці й вжитті конкретних заходів щодо недопущення корупції.
1.
2.
3.
2.
3.
1.
2.
3.
2.
3.
1.
2.
3.
2.
3.
1.
2.
3.
2.
3.
1.
2.
3.
2.
3.
Орган із запобігання корупції (НАЗК) нещодавно було «перезавантажено». Зокрема змінилася його організаційна структура та керівництво. Це дозволило забезпечити достатній рівень незалежності органу. Водночас найбільшими проблемами є кадровий дефіцит та спроби тиску на орган зі сторони влади.
Прозорість НАЗК та контроль за його діяльністю можна оцінити позитивно. Інформація щодо діяльності органу є у відкритому доступі та завжди залишається актуальною, а громадськість має достатньо можливостей для здійснення контролю за його діяльністю. Попри це, певна інформація є необґрунтовано закритою, а механізми внутрішнього контролю не є достатньо ефективними.
Прозорість НАЗК та контроль за його діяльністю можна оцінити позитивно. Інформація щодо діяльності органу є у відкритому доступі та завжди залишається актуальною, а громадськість має достатньо можливостей для здійснення контролю за його діяльністю. Попри це, певна інформація є необґрунтовано закритою, а механізми внутрішнього контролю не є достатньо ефективними.
Коротко про результати імплементації
Cтан імплементації
Основним органом, спрямованим на запобігання корупції та на реалізацію державної антикорупційної політики, згідно із Законом про запобігання корупції є НАЗК. Цей орган запрацював у 2016 році, проте у 2019–2020 роках НАЗК було «перезавантажено». Зокрема, змінилася модель управління (з колегіальної на одноосібну) та запроваджено низку змін щодо функціонування органу.
У межах цього блоку буде аналізуватися діяльність саме «оновленого» НАЗК.
Повноваження та права НАЗК закріплені в Законі про запобігання корупції. Їх викладено доволі чітко, що дає змогу зрозуміти напрям роботи органу та його основні функції/завдання.
До основних повноважень НАЗК належить:
- формування та реалізація антикорупційної політики (докладніше в розділі __);
- запобігання та врегулювання конфлікту інтересів, здійснення контролю та перевірки декларацій (докладніше в розділі___).
- здійснення контролю за фінансуванням політичних партій (докладніше в розділі____);
- захист викривачів (докладніше в розділі___).
Для ефективної реалізації наданих повноважень Закон про запобігання корупції встановлює спеціальні гарантії незалежності НАЗК, зокрема:
1) Спеціальна процедура обрання Голови НАЗК;
Для відбору Голови НАЗК створюється спеціальна Конкурсна комісія (із залученням міжнародних партнерів). Вона проводить тестування та співбесіди з кандидатами, за результатами яких самостійно обирає майбутнього Голову. Робота Комісії є публічною, а її засідання транслюються онлайн.
2) Особливі вимоги до Голови НАЗК та його заступників;
Закон про запобігання корупції встановлює особливі вимоги до Голови НАЗК з метою забезпечення його професійності (старше 35 років, наявність вищої освіти), політичної нейтральності (Головою НАЗК не може бути особа, яка протягом двох років до конкурсу працювала/перебувала в політичних партіях) та доброчесності (не може бути Головою НАЗК особа, яка не подала декларації, не пройшла спеціальної перевірки, притягалася до відповідальності за корупційне правопорушення). Важливо, що Голова НАЗК обирається на 4 роки і не може займати цю посаду два строки поспіль.
3) Особливий порядок звільнення Голови НАЗК та притягнення його заступників до відповідальності;
Голова НАЗК може бути звільнений лише з чітких, встановлених у Законі про запобігання корупції підстав. Його звільнення в іншому порядку не дозволяється. Повідомлення про підозру Голові НАЗК та його заступникам може бути вручено лише Генеральним прокурором або керівником САП. Їх відсторонення від посад також можливе лише за клопотанням Генерального прокурора або керівника САП.
4) Належне фінансування, матеріально-технічне та кадрове забезпечення;
Закон про запобігання корупції передбачає фінансування НАЗК на рівні, який забезпечує належне здійснення ним своїх повноважень. НАЗК має право самостійно розпоряджатися виділеними коштами. Крім того, заробітна плата Голови НАЗК, його заступників та інших працівників визначається на рівні закону, що унеможливлює її безпідставне зниження. Працівники НАЗК підлягають обов’язковому державному страхуванню, а для забезпечення їх професійної підготовки вони проходять регулярне підвищення кваліфікації. Конкурсний відбір до НАЗК є відкритим та публічним з обов’язковою участю громадськості.
З метою унеможливлення зловживання владою НАЗК Закон про запобігання корупції передбачає механізми контролю за діяльністю органу, які умовно можна поділити на внутрішні та зовнішні.
1) Внутрішні механізми контролю.
У НАЗК діє підрозділ внутрішнього контролю, який підпорядкований Голові НАЗК та:
- здійснює контроль за дотриманням працівниками НАЗК Закону про запобігання корупції;
- проводить перевірки працівників НАЗК на доброчесність та здійснює моніторинг способу їхнього життя;
- проводить службові розслідування тощо.
2) Зовнішні механізми.
Зовнішній контроль за діяльністю НАЗК здійснює низка суб’єктів, зокрема:
- контроль за витрачанням коштів державного бюджету проводить Рахункова палата один раз на два роки;
- громадський контроль здійснює спеціально створена Громадська рада при НАЗК;
- контроль ефективності проводить спеціальна Комісія, створена КМУ із залученням міжнародних партнерів.
Крім цього, НАЗК щорічно публічно звітує про свою діяльність.
2.1. Незалежність Національного агентства з питань запобігання корупції
Передбачені в Законі про запобігання корупції гарантії є достатніми для забезпечення незалежності НАЗК. Проте практика реалізації таких гарантій є не завжди вдалою.
1) Процедура обрання Голови НАЗК.
Після «перезавантаження» НАЗК почався конкурсний відбір першого одноособового Голови органу. Для цього в 2019 році було сформовано Конкурсну комісію з трьох іноземних експертів та трьох представників громадськості.
Процес проведення конкурсу можна оцінити дуже позитивно. Він був швидким, публічним та відкритим, не супроводжувався політичними чи корупційними скандалами. Всі засідання Конкурсної комісії транслювалися онлайн, а матеріали засідань, результати оцінювань та окремі роботи кандидатів були відкритими. Переможець конкурсу був обраний на основі об’єктивних показників. Зокрема, він відповідав усім необхідним критеріям, отримав високі бали за результатами тестування, успішно пройшов співбесіду та не отримав негативних оцінок від громадськості.
Експертне середовище також високо оцінило конкурсний відбір. Водночас, існувала думка щодо необхідності більш якісного обґрунтування Конкурсною комісією своїх рішень, оскільки її фінальне рішення містило невелике обґрунтування. Зауваження також стосувалися довгої процедури призначення обраного кандидата. Хоча конкурс пройшов доволі швидко - переможця обрали за місяць, ще майже місяць Уряд не призначав його на посаду.
2) Звільнення Голови НАЗК.
В момент написання цього звіту, гарантії від свавільного звільнення Голови НАЗК не порушуються. За майже три роки роботи Голови, спроб його звільнити не було.
Проте до призначення Голови НАЗК, був реалізований небезпечний прецедент, який може повторитися в майбутньому. Парламент звільнив керівництво «попереднього» НАЗК шляхом внесенням до Закону про запобігання корупції положення одноразової дії. На момент прийняття цього рішення Парламент взагалі не мав повноважень щодо звільнення керівництва НАЗК, тому всі встановлені гарантії незалежності були порушені. Такий легкий спосіб звільнення керівництва незалежних органів є небезпечним, оскільки політичний інтерес може переважити необхідність дотримання незалежності таких посад.
Ще однією спробою підірвати незалежність НАЗК став законопроєкт, який передбачав додаткові підстави для звільнення голів НАБУ та НАЗК. Він, зокрема, пропонував звільняти вказаних осіб у разі їх притягнення до адміністративної відповідальності за адміністративне правопорушення, пов’язане з корупцією. Докладніше про особливості притягнення до адміністративної відповідальності – в розділі___. На практиці адміністративні справи набагато легше сфабрикувати, ніж кримінальні, що в результаті дозволило б усувати Голову НАЗК від посади у разі незгоди влади з його діяльністю. На щастя, цей та інші подібні законопроєкти парламент не підтримав.
3) Фінансове, ресурсне та кадрове забезпечення НАЗК.
НАЗК достатньою мірою забезпечене ресурсами та фінансами. Це підтверджують як представники НАЗК, так і експертна громадськість. Фінансування органу збільшується кожного року із моменту його заснування. Для прикладу, у 2021 році на діяльність НАЗК виділили приблизно 14 млн євро, що на 10% більше у порівнянні із 2020 роком. Виключенням стане 2023 рік. У зв'язку з війною, планують скоротити фінансування антикорупційної інфраструктури. Фінансування діяльності НАЗК у 2023 році буде скорочене на 16 % у порівнянні з 2022 роком та складе приблизно 9,9 млн. євро. Суттєве скорочення бюджету може негативно вплинути на стан фінансового забезпечення НАЗК та його діяльності в цілому, однак, зважаючи на фактор війни та скорочення видатків державного бюджету майже в усіх сферах, таке рішення є, скоріше, вимушеним, аніж таким, що спрямоване на зниження спроможності НАЗК.
Не зважаючи на загалом стабільне фінансування НАЗК до війни, після її завершення орган потребуватиме коштів на реалізацію окремих проєктів та повноважень. Здебільшого коштів бракувало на створення та підтримку різноманітних реєстрів. Експерти вказують, що для цього доволі часто доводилось залучати міжнародну допомогу. Наприклад, у 2017 році НАЗК отримало від донорів обладнання на майже 30 тисяч євро, у 2018 році оргтехніку на суму майже 2,5 тис. євро, вебсайт вартістю приблизно 19 тис. євро, і програмне забезпечення для реєстру декларацій на суму більше ніж 46 тис. євро.
Під час запровадження реєстру звітів політичних партій POLITDATA держава не виділила коштів на його розроблення і доводилося залучати кошти донорів.
Фінансування заробітних плат працівників НАЗК є на доволі високому рівні. Дослідження громадськості показує, що працівники НАЗК вважають їхню заробітну плату належною та виражають впевненість у перспективі НАЗК як роботодавця, особливо в часи пандемії COVID-19. Опитані нами колишні працівники НАЗК також вказували, що затримок у виплаті заробітніх плат не було. Приблизно 57% витрат (8 млн євро) НАЗК щорічно йде на виплати заробітних плат своїм працівникам. За нашою інформацією, стабільний рівень заробітних плат зберігся і в період триваючої війни Росії проти України.
В НАЗК існує дефіцит кадрових ресурсів та потреба у відкритті регіональних представництв. Станом на грудень 2021 року орган забезпечений кадрами на 84% від максимально штатної чисельності. Більшість з опитаних нами експертів з різних сфер вказували, що НАЗК потребує додаткових працівників чи не в кожному структурному підрозділі. Особливо помітний дефіцит у Департаменті антикорупційної політики, який здійснює формування, координацію та моніторинг антикорупційної політики держави, забезпечує виконання міжнародних зобов’язань та аналізує показники і причини корупції. На вересень 2021 року в ньому працювало лише 13 осіб із 21-ої, передбаченої штатним розписом. Також існує гостра потреба у створенні регіональних відділень НАЗК, які передбачені законом. На думку експертів, вони б значно покращили роботу НАЗК на місцях. Без регіональних представництв, наприклад, доволі складно здійснювати судове представництво викривачів у судах, оскільки деякі з них можуть проживати не в столиці. Разом із цим, професійність працівників НАЗК не викликає суттєвих зауважень. Більшість здобули вищу освіту юридичного або економічного спрямування та регулярно проходять курси підвищення кваліфікації.
4) Добір працівників.
Добір працівників НАЗК здійснюється двома способами - через відкритий конкурс у спеціальному порядку затвердженим Головою НАЗК та шляхом переведення з інших органів (детальніше про цей спосіб у Розділі___). Одразу зазначимо, що можливість зайняття посад у НАЗК шляхом переведення з інших органів слід виключити із закону. На думку експертного середовища, він не забезпечує належну перевірку компетентності та доброчесності працівників за участі представників громадськості. Недоліком можна також назвати практику НАЗК (та інших органів державної влади) щодо укладання прямих тимчасових контрактів під час карантинних заходів та у період дії воєнного стану, що дозволяло обходити конкурсну процедуру (детальніше у Розділі___).
Натомість конкурсна процедура у НАЗК заслуговує на позитивні оцінки. Участь членів Громадської ради при НАЗК в конкурсних комісіях значно підвищує прозорість та ефективність конкурсного відбору. Саме члени Громадськості здійснюють належний зовнішній контроль за конкурсами, що приносить свої результати. Так, після “перезавантаження” в публічному просторі відсутня інформація про нечесні або підставні конкурси до НАЗК, а опитані нами колишні працівники стверджували, що порушень конкурсних процедур вони не спостерігали і про такі випадки не чули.
Попри це, варто також звернути увагу на певні недоліки самого порядку проведення конкурсів. По-перше, чинний порядок передбачає необов’язкове тестування загальних здібностей та розв’язання ситуативних завдань. Рішення про включення таких етапів конкурсу приймає конкурсна комісія в кожному конкретному випадку. На думку експертів, тестування загальних здібностей має бути обов’язковим. По-друге, на нашу думку, недоліком також є недостатня відкритість конкурсного процесу. Ми вважаємо, що варто передбачити розміщення всіх результатів кандидатів, а також запис співбесід на офіційному вебсайті НАЗК. Такий крок значно б підвищив прозорість добору.
5) Інституційна незалежність
Якщо оцінювати незалежність НАЗК як інституції, то варто наголосити на тому, що НАЗК після «перезавантаження» суттєво відрізняється від НАЗК до «перезавантаження». Зокрема, на думку громадськості, попереднє керівництво НАЗК було політично заангажованим та залежним. Крім того, навіть працівники НАЗК публічно заявляли, що траплялися випадки, коли з Адміністрації Президента давалися вказівки щодо результатів перевірок декларацій топ-посадовців. Саме через це орган втратив довіру і потребував якнайшвидшого реформування. Теперішнє НАЗК, не фігурувало в корупційних чи політичних скандалах, які б давали підстави для розмов про залежність органу. Хоча, як справедливо зауважують експерти, стверджувати про повну незалежність “перезавантаженого” НАЗК ще зарано.
За майже три роки роботи “оновленого” НАЗК були неодноразові спроби негативного впливу на нього і органу вже неодноразово доводилося захищати власну незалежність. Ризики незалежності НАЗК створювались Парламентом та судами. Наприклад, парламентарі не один раз намагалися позбавити НАЗК частини його повноважень через незручні рішення цього органу для влади. Проте найгучніший випадок посягання на незалежність НАЗК стався наприкінці 2020 року. Конституційний Суд України ухвалив рішення № 13-р/2020 від 27 жовтня 2020 року, яким визнав неконституційними низку положень Закону про запобігання корупції, чим фактично припинив існування декількох важливих антикорупційних механізмів та позбавив НАЗК частини його повноважень. Повноцінне повернення всіх механізмів відбулося 30 грудня 2020 року, після прийняття парламентом необхідних законодавчих змін. У результаті, антикорупційна система в Україні повноцінно не функціонувала 2 місяці, осіб, які збрехали у деклараціях за 2020 рік неможливо притягнути до відповідальності, а правоохоронним органам довелося закрити близько 4 тисяч кримінальних проваджень.
Судді КСУ ухвалювали це рішення в умовах конфлікту інтересів, після того як на декількох з них працівники НАЗК склали адміністративні протоколи через порушення Закону про запобігання корупції. Одразу після винесення рішення суддя-доповідач надіслав працівнику НАЗК лист. Його було написано французькою мовою з офіційної адреси судді slidenko@ccu.gov.ua. Переклад такий: «А тепер, – сказав Атос, загортаючись у плащ і надягаючи капелюха, – тепер, коли я вирвав у тебе зуби, гадюко, кусайся, якщо зможеш! Олександр Дюма. Три мушкетери. P.S. Тож мерсі, панове, і передайте мій привіт пану Н.».
Однією з основних функцій, як ми вже зазначали вище, є перевірка електронних декларацій посадовців. У зв’язку з війною, подання декларацій було призупинено. Водночас, станом на кінець листопада 2022 року, обов'язок декларування все ще не відновлено, що створює ризик неможливості встановлення НАЗК ознак незаконного збагачення та виявлення необґрунтованих активів, набутих у цей період. Це може негативно вплинути на можливість виконання НАЗК своїх повноважень. Детальніше про це в розділі ___.
2.2. Прозорість та контроль за діяльністю НАЗК.
Що стосується прозорості НАЗК, то передовсім слід оцінити, наскільки орган відкрито здійснює свої повноваження та наскільки легко можна знайти інформацію про його діяльність.
1) Прозорість НАЗК
Загалом можна констатувати високий рівень прозорості НАЗК. Результати його діяльності належним чином висвітлюються у публічному просторі, громадськість має вільний доступ до звітності органу, у тому числі фінансової. Разом із тим, певна інформація яка мала б бути відкритою є недоступною, про що детальніше буде описано у Розділі___.
НАЗК щорічно публікує розгорнуті звіти про результати своєї діяльності за рік. Вони є загальнодоступними та доволі якісними. Щорічні звіти містять інформацію про результати роботи НАЗК, статистичні дані, відомості про кошторис та його виконання тощо. У звіті, серед іншого, відображається показник ефективності НАЗК на основі самооцінки. Для цього використовуються 237 критеріїв у 8 сферах. Наприклад, у 2021 році НАЗК оцінило свою ефективність на 98 %. Спостерігається позитивна динаміка щодо наповнення та якості звітів. Наприклад, звіт НАЗК у 2020 році істотно відрізняється від попередніх. Він написаний зрозумілою мовою, без надмірного вживання формальної та професійної лексики, також значно спрощує сприйняття, добре виконана візуалізація статистичних даних та іншої інформації. Разом із тим, Громадська рада при НАЗК опублікувала висновок на звіт НАЗК, у якому зазначила, що він не відповідає всім вимогам закону щодо наявності інформації. Зокрема, НАЗК не відобразило інформації про результати розгляду протоколів, складених НАЗК, та висновків НАЗК. Експерти також стверджують, що багато інформації у звітах опубліковано в узагальненому вигляді, тому слід викладати її більш детально. У звіті за 2021 рік НАЗК врахувало надані зауваження, тому Громадська рада оцінила його на “відмінно”.
Високої оцінки заслуговує офіційний веб-сайт НАЗК та сторінки органу у соціальних мережах. Інформація викладена на офіційному веб-сайті є повною, а сам він є доволі зручним і зрозумілим у користуванні. Сайт НАЗК має україно- та англомовну версії. Остання є дуже обмеженою і подає лише загальну інформацію та актуальні новини, вся інша інформація, включно з можливістю повідомлення про корупцію доступна лише українською. Навігація вебсайту є доволі зрозумілою, всю інформацію розподілено за розділами, які відображають основні напрями діяльності НАЗК.
Публічна комунікація НАЗК також може бути оцінена на високому рівні. Пресцентр НАЗК щодня публікує актуальні новини, пов’язані з діяльністю органу, зокрема щодо загроз незалежності органу. Публікація не обмежується офіційним вебсайтом НАЗК, така інформація також частково дублюється на сторінці органу у Facebook та Telegram. Крім того, НАЗК веде англомовний Twitter.
Здебільшого НАЗК виконує вимоги щодо публікації та надання публічної інформації, проте окремі рішення органу в цьому контексті заслуговують на певну критику. НАЗК на своєму вебсайті у спеціальних розділах публікує інформацію про свій бюджет, зокрема бюджетні запити та паспорти бюджетних програм (детальна інформація щодо витрат за окремими категоріями). Також публікується інформація про публічні закупівлі органу. Вся інформація доступна у форматі відкритих даних, що дозволяє її автоматичне зчитування та опрацювання. В окремих розділах сайту існує можливість подати запит на публічну інформацію та звернення громадян в електронній формі. У цих розділах також публікуються статистичні дані щодо надання відповідей на запити та результати розгляду звернень. Із них можна зробити висновок, що переважна більшість запитів та звернень задовольняється. Незважаючи на це, громадськість вказує на певні випадки необґрунтованої відмови в наданні інформації або затримку з відповіддю. Критично громадськість ставиться також до неоприлюднення проєктів НПА НАЗК перед їх затвердженням, а також до відсутності окремих порядків та інших НПА у публічному доступі.
2) Контроль за діяльністю НАЗК
Контроль за діяльністю НАЗК здійснюється через низку механізмів передбачених Законом про запобігання корупції. Вони є достатніми для усунення можливостей зловживань НАЗК своїми повноваженнями. Разом із тим, щодо функціонування певних механізмів виникають зауваження.
Громадський контроль є дуже ефективним способом для здійснення нагляду за діяльністю НАЗК. Його проводить Громадська рада при НАЗК, яка була сформована у червні 2020 року. До неї входять 15 представників громадських антикорупційних організацій. Їх було обрано шляхом відкритого інтернет-голосування. Під час формування теперішньої Громадської ради ні НАЗК, ні громадські організації, ні мобільні оператори не виявили втручань або інших порушень. В цьому контексті слід констатувати суттєве покращення в порівнянні із процесом формування попередньої Громадської ради. Діяльність Громадської ради є достатньо активною, зокрема її члени беруть участь в конкурсних та дисциплінарних комісіях НАЗК, надають висновки на НПА НАЗК, розглядають скарги та звернення від громадськості тощо. Крім того, Громадська рада активно висловлює свої позиції щодо актуальних проблем в антикорупційній сфері. Члени Громадської ради при НАЗК активно сприяли підготовці цього звіту.
Для забезпечення доброчесності працівників НАЗК та з метою дотримання Закону про запобігання корупції, в апараті НАЗК було створено підрозділ внутрішнього контролю. В офіційному звіті НАЗК за 2020 рік вказано, що було проведено 2 службових розслідування та застосовано 2 дисциплінарні стягнення щодо працівника НАЗК у виді догани. У 2020 році підрозділом внутрішнього контролю було проведено лише 5 заходів моніторингу і контролю за дотриманням працівниками НАЗК Закону про запобігання корупції, а у 2021 році було розпочато 9 перевірок працівників НАЗК на доброчесність та 13 моніторингів їхнього способу життя.
Протягом 2021 року тривало 8 перевірок на доброчесність працівників НАЗК (1 перевірка була закінчена звільненням працівника НАЗК із займаної посади), а також проведено 22 повних перевірки декларацій працівників НАЗК. Окрім цього, Наказом НАЗК від 19.05.2021 № 256-к/тр утворено дисциплінарну комісію з розгляду дисциплінарних справ, яка здійснила розгляд 1 дисциплінарного провадження.
Можливо низькі показники ефективності підрозділу внутрішнього контролю пов’язані із тим, що він виконує також інші функції не передбачені Законом про запобігання корупції. Зокрема, великої критики від громадськості зазнає практика НАЗК щодо перевірок декларацій окремих категорій осіб саме підрозділом внутрішнього контролю НАЗК. Також громадськість висловлює зауваження щодо структури підрозділу, оскільки його об’єднали в одне управління із підрозділом з питань запобігання корупції (здійснює оцінку корупційних ризиків у діяльності НАЗК), що на їх думку, суперечить логіці закону, який розділяє контрольну та превентивну функцію цих двох підрозділів.
Для здійснення контролю за ефективністю НАЗК закон передбачає, проведення незалежної зовнішньої оцінки. Її має проводити незалежна комісія, що формуватиметься із залученням міжнародних партнерів. Перша зовнішня оцінка мала бути проведена у 2022 році за методологією і критеріями визначеними КМУ. Громадськість не висловлювала суттєвих зауважень щодо цієї методології, проте зазначає, що для зменшення впливу КМУ на НАЗК її слід було розробляти самою комісією із широким обговоренням громадськості. 10 листопада 2021 року був затверджений склад Комісії. Однак, зважаючи на розпочате повномасштабне вторгнення, Комісія була вимушена призупинити роботу та лише з 6 червня 2022 року поновила свою діяльність. Наразі Комісія активно працює над тим, щоб підготувати звіт та надати конкретні рекомендації щодо вдосконалення ефективності роботи НАЗК.
Передбачені в Законі про запобігання корупції гарантії є достатніми для забезпечення незалежності НАЗК. Проте практика реалізації таких гарантій є не завжди вдалою.
1) Процедура обрання Голови НАЗК.
Після «перезавантаження» НАЗК почався конкурсний відбір першого одноособового Голови органу. Для цього в 2019 році було сформовано Конкурсну комісію з трьох іноземних експертів та трьох представників громадськості.
Процес проведення конкурсу можна оцінити дуже позитивно. Він був швидким, публічним та відкритим, не супроводжувався політичними чи корупційними скандалами. Всі засідання Конкурсної комісії транслювалися онлайн, а матеріали засідань, результати оцінювань та окремі роботи кандидатів були відкритими. Переможець конкурсу був обраний на основі об’єктивних показників. Зокрема, він відповідав усім необхідним критеріям, отримав високі бали за результатами тестування, успішно пройшов співбесіду та не отримав негативних оцінок від громадськості.
Експертне середовище також високо оцінило конкурсний відбір. Водночас, існувала думка щодо необхідності більш якісного обґрунтування Конкурсною комісією своїх рішень, оскільки її фінальне рішення містило невелике обґрунтування. Зауваження також стосувалися довгої процедури призначення обраного кандидата. Хоча конкурс пройшов доволі швидко - переможця обрали за місяць, ще майже місяць Уряд не призначав його на посаду.
2) Звільнення Голови НАЗК.
В момент написання цього звіту, гарантії від свавільного звільнення Голови НАЗК не порушуються. За майже три роки роботи Голови, спроб його звільнити не було.
Проте до призначення Голови НАЗК, був реалізований небезпечний прецедент, який може повторитися в майбутньому. Парламент звільнив керівництво «попереднього» НАЗК шляхом внесенням до Закону про запобігання корупції положення одноразової дії. На момент прийняття цього рішення Парламент взагалі не мав повноважень щодо звільнення керівництва НАЗК, тому всі встановлені гарантії незалежності були порушені. Такий легкий спосіб звільнення керівництва незалежних органів є небезпечним, оскільки політичний інтерес може переважити необхідність дотримання незалежності таких посад.
Ще однією спробою підірвати незалежність НАЗК став законопроєкт, який передбачав додаткові підстави для звільнення голів НАБУ та НАЗК. Він, зокрема, пропонував звільняти вказаних осіб у разі їх притягнення до адміністративної відповідальності за адміністративне правопорушення, пов’язане з корупцією. Докладніше про особливості притягнення до адміністративної відповідальності – в розділі___. На практиці адміністративні справи набагато легше сфабрикувати, ніж кримінальні, що в результаті дозволило б усувати Голову НАЗК від посади у разі незгоди влади з його діяльністю. На щастя, цей та інші подібні законопроєкти парламент не підтримав.
3) Фінансове, ресурсне та кадрове забезпечення НАЗК.
НАЗК достатньою мірою забезпечене ресурсами та фінансами. Це підтверджують як представники НАЗК, так і експертна громадськість. Фінансування органу збільшується кожного року із моменту його заснування. Для прикладу, у 2021 році на діяльність НАЗК виділили приблизно 14 млн євро, що на 10% більше у порівнянні із 2020 роком. Виключенням стане 2023 рік. У зв'язку з війною, планують скоротити фінансування антикорупційної інфраструктури. Фінансування діяльності НАЗК у 2023 році буде скорочене на 16 % у порівнянні з 2022 роком та складе приблизно 9,9 млн. євро. Суттєве скорочення бюджету може негативно вплинути на стан фінансового забезпечення НАЗК та його діяльності в цілому, однак, зважаючи на фактор війни та скорочення видатків державного бюджету майже в усіх сферах, таке рішення є, скоріше, вимушеним, аніж таким, що спрямоване на зниження спроможності НАЗК.
Не зважаючи на загалом стабільне фінансування НАЗК до війни, після її завершення орган потребуватиме коштів на реалізацію окремих проєктів та повноважень. Здебільшого коштів бракувало на створення та підтримку різноманітних реєстрів. Експерти вказують, що для цього доволі часто доводилось залучати міжнародну допомогу. Наприклад, у 2017 році НАЗК отримало від донорів обладнання на майже 30 тисяч євро, у 2018 році оргтехніку на суму майже 2,5 тис. євро, вебсайт вартістю приблизно 19 тис. євро, і програмне забезпечення для реєстру декларацій на суму більше ніж 46 тис. євро.
Під час запровадження реєстру звітів політичних партій POLITDATA держава не виділила коштів на його розроблення і доводилося залучати кошти донорів.
Фінансування заробітних плат працівників НАЗК є на доволі високому рівні. Дослідження громадськості показує, що працівники НАЗК вважають їхню заробітну плату належною та виражають впевненість у перспективі НАЗК як роботодавця, особливо в часи пандемії COVID-19. Опитані нами колишні працівники НАЗК також вказували, що затримок у виплаті заробітніх плат не було. Приблизно 57% витрат (8 млн євро) НАЗК щорічно йде на виплати заробітних плат своїм працівникам. За нашою інформацією, стабільний рівень заробітних плат зберігся і в період триваючої війни Росії проти України.
В НАЗК існує дефіцит кадрових ресурсів та потреба у відкритті регіональних представництв. Станом на грудень 2021 року орган забезпечений кадрами на 84% від максимально штатної чисельності. Більшість з опитаних нами експертів з різних сфер вказували, що НАЗК потребує додаткових працівників чи не в кожному структурному підрозділі. Особливо помітний дефіцит у Департаменті антикорупційної політики, який здійснює формування, координацію та моніторинг антикорупційної політики держави, забезпечує виконання міжнародних зобов’язань та аналізує показники і причини корупції. На вересень 2021 року в ньому працювало лише 13 осіб із 21-ої, передбаченої штатним розписом. Також існує гостра потреба у створенні регіональних відділень НАЗК, які передбачені законом. На думку експертів, вони б значно покращили роботу НАЗК на місцях. Без регіональних представництв, наприклад, доволі складно здійснювати судове представництво викривачів у судах, оскільки деякі з них можуть проживати не в столиці. Разом із цим, професійність працівників НАЗК не викликає суттєвих зауважень. Більшість здобули вищу освіту юридичного або економічного спрямування та регулярно проходять курси підвищення кваліфікації.
4) Добір працівників.
Добір працівників НАЗК здійснюється двома способами - через відкритий конкурс у спеціальному порядку затвердженим Головою НАЗК та шляхом переведення з інших органів (детальніше про цей спосіб у Розділі___). Одразу зазначимо, що можливість зайняття посад у НАЗК шляхом переведення з інших органів слід виключити із закону. На думку експертного середовища, він не забезпечує належну перевірку компетентності та доброчесності працівників за участі представників громадськості. Недоліком можна також назвати практику НАЗК (та інших органів державної влади) щодо укладання прямих тимчасових контрактів під час карантинних заходів та у період дії воєнного стану, що дозволяло обходити конкурсну процедуру (детальніше у Розділі___).
Натомість конкурсна процедура у НАЗК заслуговує на позитивні оцінки. Участь членів Громадської ради при НАЗК в конкурсних комісіях значно підвищує прозорість та ефективність конкурсного відбору. Саме члени Громадськості здійснюють належний зовнішній контроль за конкурсами, що приносить свої результати. Так, після “перезавантаження” в публічному просторі відсутня інформація про нечесні або підставні конкурси до НАЗК, а опитані нами колишні працівники стверджували, що порушень конкурсних процедур вони не спостерігали і про такі випадки не чули.
Попри це, варто також звернути увагу на певні недоліки самого порядку проведення конкурсів. По-перше, чинний порядок передбачає необов’язкове тестування загальних здібностей та розв’язання ситуативних завдань. Рішення про включення таких етапів конкурсу приймає конкурсна комісія в кожному конкретному випадку. На думку експертів, тестування загальних здібностей має бути обов’язковим. По-друге, на нашу думку, недоліком також є недостатня відкритість конкурсного процесу. Ми вважаємо, що варто передбачити розміщення всіх результатів кандидатів, а також запис співбесід на офіційному вебсайті НАЗК. Такий крок значно б підвищив прозорість добору.
5) Інституційна незалежність
Якщо оцінювати незалежність НАЗК як інституції, то варто наголосити на тому, що НАЗК після «перезавантаження» суттєво відрізняється від НАЗК до «перезавантаження». Зокрема, на думку громадськості, попереднє керівництво НАЗК було політично заангажованим та залежним. Крім того, навіть працівники НАЗК публічно заявляли, що траплялися випадки, коли з Адміністрації Президента давалися вказівки щодо результатів перевірок декларацій топ-посадовців. Саме через це орган втратив довіру і потребував якнайшвидшого реформування. Теперішнє НАЗК, не фігурувало в корупційних чи політичних скандалах, які б давали підстави для розмов про залежність органу. Хоча, як справедливо зауважують експерти, стверджувати про повну незалежність “перезавантаженого” НАЗК ще зарано.
За майже три роки роботи “оновленого” НАЗК були неодноразові спроби негативного впливу на нього і органу вже неодноразово доводилося захищати власну незалежність. Ризики незалежності НАЗК створювались Парламентом та судами. Наприклад, парламентарі не один раз намагалися позбавити НАЗК частини його повноважень через незручні рішення цього органу для влади. Проте найгучніший випадок посягання на незалежність НАЗК стався наприкінці 2020 року. Конституційний Суд України ухвалив рішення № 13-р/2020 від 27 жовтня 2020 року, яким визнав неконституційними низку положень Закону про запобігання корупції, чим фактично припинив існування декількох важливих антикорупційних механізмів та позбавив НАЗК частини його повноважень. Повноцінне повернення всіх механізмів відбулося 30 грудня 2020 року, після прийняття парламентом необхідних законодавчих змін. У результаті, антикорупційна система в Україні повноцінно не функціонувала 2 місяці, осіб, які збрехали у деклараціях за 2020 рік неможливо притягнути до відповідальності, а правоохоронним органам довелося закрити близько 4 тисяч кримінальних проваджень.
Судді КСУ ухвалювали це рішення в умовах конфлікту інтересів, після того як на декількох з них працівники НАЗК склали адміністративні протоколи через порушення Закону про запобігання корупції. Одразу після винесення рішення суддя-доповідач надіслав працівнику НАЗК лист. Його було написано французькою мовою з офіційної адреси судді slidenko@ccu.gov.ua. Переклад такий: «А тепер, – сказав Атос, загортаючись у плащ і надягаючи капелюха, – тепер, коли я вирвав у тебе зуби, гадюко, кусайся, якщо зможеш! Олександр Дюма. Три мушкетери. P.S. Тож мерсі, панове, і передайте мій привіт пану Н.».
Однією з основних функцій, як ми вже зазначали вище, є перевірка електронних декларацій посадовців. У зв’язку з війною, подання декларацій було призупинено. Водночас, станом на кінець листопада 2022 року, обов'язок декларування все ще не відновлено, що створює ризик неможливості встановлення НАЗК ознак незаконного збагачення та виявлення необґрунтованих активів, набутих у цей період. Це може негативно вплинути на можливість виконання НАЗК своїх повноважень. Детальніше про це в розділі ___.
2.2. Прозорість та контроль за діяльністю НАЗК.
Що стосується прозорості НАЗК, то передовсім слід оцінити, наскільки орган відкрито здійснює свої повноваження та наскільки легко можна знайти інформацію про його діяльність.
1) Прозорість НАЗК
Загалом можна констатувати високий рівень прозорості НАЗК. Результати його діяльності належним чином висвітлюються у публічному просторі, громадськість має вільний доступ до звітності органу, у тому числі фінансової. Разом із тим, певна інформація яка мала б бути відкритою є недоступною, про що детальніше буде описано у Розділі___.
НАЗК щорічно публікує розгорнуті звіти про результати своєї діяльності за рік. Вони є загальнодоступними та доволі якісними. Щорічні звіти містять інформацію про результати роботи НАЗК, статистичні дані, відомості про кошторис та його виконання тощо. У звіті, серед іншого, відображається показник ефективності НАЗК на основі самооцінки. Для цього використовуються 237 критеріїв у 8 сферах. Наприклад, у 2021 році НАЗК оцінило свою ефективність на 98 %. Спостерігається позитивна динаміка щодо наповнення та якості звітів. Наприклад, звіт НАЗК у 2020 році істотно відрізняється від попередніх. Він написаний зрозумілою мовою, без надмірного вживання формальної та професійної лексики, також значно спрощує сприйняття, добре виконана візуалізація статистичних даних та іншої інформації. Разом із тим, Громадська рада при НАЗК опублікувала висновок на звіт НАЗК, у якому зазначила, що він не відповідає всім вимогам закону щодо наявності інформації. Зокрема, НАЗК не відобразило інформації про результати розгляду протоколів, складених НАЗК, та висновків НАЗК. Експерти також стверджують, що багато інформації у звітах опубліковано в узагальненому вигляді, тому слід викладати її більш детально. У звіті за 2021 рік НАЗК врахувало надані зауваження, тому Громадська рада оцінила його на “відмінно”.
Високої оцінки заслуговує офіційний веб-сайт НАЗК та сторінки органу у соціальних мережах. Інформація викладена на офіційному веб-сайті є повною, а сам він є доволі зручним і зрозумілим у користуванні. Сайт НАЗК має україно- та англомовну версії. Остання є дуже обмеженою і подає лише загальну інформацію та актуальні новини, вся інша інформація, включно з можливістю повідомлення про корупцію доступна лише українською. Навігація вебсайту є доволі зрозумілою, всю інформацію розподілено за розділами, які відображають основні напрями діяльності НАЗК.
Публічна комунікація НАЗК також може бути оцінена на високому рівні. Пресцентр НАЗК щодня публікує актуальні новини, пов’язані з діяльністю органу, зокрема щодо загроз незалежності органу. Публікація не обмежується офіційним вебсайтом НАЗК, така інформація також частково дублюється на сторінці органу у Facebook та Telegram. Крім того, НАЗК веде англомовний Twitter.
Здебільшого НАЗК виконує вимоги щодо публікації та надання публічної інформації, проте окремі рішення органу в цьому контексті заслуговують на певну критику. НАЗК на своєму вебсайті у спеціальних розділах публікує інформацію про свій бюджет, зокрема бюджетні запити та паспорти бюджетних програм (детальна інформація щодо витрат за окремими категоріями). Також публікується інформація про публічні закупівлі органу. Вся інформація доступна у форматі відкритих даних, що дозволяє її автоматичне зчитування та опрацювання. В окремих розділах сайту існує можливість подати запит на публічну інформацію та звернення громадян в електронній формі. У цих розділах також публікуються статистичні дані щодо надання відповідей на запити та результати розгляду звернень. Із них можна зробити висновок, що переважна більшість запитів та звернень задовольняється. Незважаючи на це, громадськість вказує на певні випадки необґрунтованої відмови в наданні інформації або затримку з відповіддю. Критично громадськість ставиться також до неоприлюднення проєктів НПА НАЗК перед їх затвердженням, а також до відсутності окремих порядків та інших НПА у публічному доступі.
2) Контроль за діяльністю НАЗК
Контроль за діяльністю НАЗК здійснюється через низку механізмів передбачених Законом про запобігання корупції. Вони є достатніми для усунення можливостей зловживань НАЗК своїми повноваженнями. Разом із тим, щодо функціонування певних механізмів виникають зауваження.
Громадський контроль є дуже ефективним способом для здійснення нагляду за діяльністю НАЗК. Його проводить Громадська рада при НАЗК, яка була сформована у червні 2020 року. До неї входять 15 представників громадських антикорупційних організацій. Їх було обрано шляхом відкритого інтернет-голосування. Під час формування теперішньої Громадської ради ні НАЗК, ні громадські організації, ні мобільні оператори не виявили втручань або інших порушень. В цьому контексті слід констатувати суттєве покращення в порівнянні із процесом формування попередньої Громадської ради. Діяльність Громадської ради є достатньо активною, зокрема її члени беруть участь в конкурсних та дисциплінарних комісіях НАЗК, надають висновки на НПА НАЗК, розглядають скарги та звернення від громадськості тощо. Крім того, Громадська рада активно висловлює свої позиції щодо актуальних проблем в антикорупційній сфері. Члени Громадської ради при НАЗК активно сприяли підготовці цього звіту.
Для забезпечення доброчесності працівників НАЗК та з метою дотримання Закону про запобігання корупції, в апараті НАЗК було створено підрозділ внутрішнього контролю. В офіційному звіті НАЗК за 2020 рік вказано, що було проведено 2 службових розслідування та застосовано 2 дисциплінарні стягнення щодо працівника НАЗК у виді догани. У 2020 році підрозділом внутрішнього контролю було проведено лише 5 заходів моніторингу і контролю за дотриманням працівниками НАЗК Закону про запобігання корупції, а у 2021 році було розпочато 9 перевірок працівників НАЗК на доброчесність та 13 моніторингів їхнього способу життя.
Протягом 2021 року тривало 8 перевірок на доброчесність працівників НАЗК (1 перевірка була закінчена звільненням працівника НАЗК із займаної посади), а також проведено 22 повних перевірки декларацій працівників НАЗК. Окрім цього, Наказом НАЗК від 19.05.2021 № 256-к/тр утворено дисциплінарну комісію з розгляду дисциплінарних справ, яка здійснила розгляд 1 дисциплінарного провадження.
Можливо низькі показники ефективності підрозділу внутрішнього контролю пов’язані із тим, що він виконує також інші функції не передбачені Законом про запобігання корупції. Зокрема, великої критики від громадськості зазнає практика НАЗК щодо перевірок декларацій окремих категорій осіб саме підрозділом внутрішнього контролю НАЗК. Також громадськість висловлює зауваження щодо структури підрозділу, оскільки його об’єднали в одне управління із підрозділом з питань запобігання корупції (здійснює оцінку корупційних ризиків у діяльності НАЗК), що на їх думку, суперечить логіці закону, який розділяє контрольну та превентивну функцію цих двох підрозділів.
Для здійснення контролю за ефективністю НАЗК закон передбачає, проведення незалежної зовнішньої оцінки. Її має проводити незалежна комісія, що формуватиметься із залученням міжнародних партнерів. Перша зовнішня оцінка мала бути проведена у 2022 році за методологією і критеріями визначеними КМУ. Громадськість не висловлювала суттєвих зауважень щодо цієї методології, проте зазначає, що для зменшення впливу КМУ на НАЗК її слід було розробляти самою комісією із широким обговоренням громадськості. 10 листопада 2021 року був затверджений склад Комісії. Однак, зважаючи на розпочате повномасштабне вторгнення, Комісія була вимушена призупинити роботу та лише з 6 червня 2022 року поновила свою діяльність. Наразі Комісія активно працює над тим, щоб підготувати звіт та надати конкретні рекомендації щодо вдосконалення ефективності роботи НАЗК.
Практика
Обрання Голови НАЗК здійснювалося прозоро та відкрито. Конкурс не супроводжувався корупційними чи політичними скандалами. Переможець був обраний на основі об’єктивних критеріїв.
Фінансове забезпечення НАЗК є достатнім для здійснення його повноважень. Заробітні плати працівників НАЗК є на високому рівні.
Добір працівників НАЗК шляхом конкурсу здійснюється на високому рівні. Участь громадськості у конкурсних комісіях забезпечує достатній рівень контролю за їх проведенням.
“Перезавантажене” проявляє значно більше незалежності ніж попередній склад органу. Не можна говорити про заангажованість та заполітизованість “перезавантаженого” НАЗК.
НАЗК здійснює свою діяльність прозоро та відкрито. Звіти НАЗК та офіційний веб-сайт органу містять вичерпну інформацію про його діяльність. Інформація постійно оновлюється та є актуальною.
Контроль за діяльністю НАЗК здійснюється на належному рівні. Громадська Рада при НАЗК ефективно здійснює функцію громадського контролю.
Попереднє керівництво НАЗК було звільнено у спосіб не передбачений законом та із порушенням гарантій їх незалежності. Чинні гарантії незалежності НАЗК намагалися звузити шляхом внесення законодавчих змін.
Для фінансування великих проєктів (таких як реєстри) доводиться залучати донорську підтримку.
В НАЗК відчутний дефіцит кадрів, існує гостра потреба у створені регіональних відділень органу.
Добір працівників НАЗК шляхом переведення із інших органі дозволяє обійти конкурсну процедуру, що не забезпечує достатнього контролю за доброчесністю кандидатів. Конкурсний відбір не передбачає обов’язкового тестування загальних здібностей кандидатів.
Існували спроби втрутитися в незалежність НАЗК. Найбільші ризики для незалежності НАЗК створювалися Парламентом та судами. Рішення Конституційного суду № 13-р/2020 від 27 жовтня 2020 року значною мірою вплинув на ефективність та незалежність НАЗК.
НАЗК не публікує проєкти НПА перед їх затвердженням для громадського обговорення. Недоступними залишаються певні чинні НПА органу.
Підрозділ внутрішнього контролю НАЗК не показує достатньої ефективності. Його повноваження виходять за межі закону, а організаційна структура є невдалою.
Результати державної оцінки імплементації буде оприлюднено згодом.
Коротко про результати імплементації
Cтан імплементації
Тут буде розміщено державну оцінку стану імплементації розділу в законодавстві.
Тут буде розміщено оцінку державою стану імплементації розділу на практиці.
Практика
Позитивні практики імплементації
Позитивні практики імплементації
Позитивні практики імплементації
Негативні практики імплементації
Негативні практики імплементації
Негативні практики імплементації
Актуальні дослідження та матеріали
1. "Назва документу"
2. "Назва документу"
3. "Назва документу"
4. "Назва документу"
5. "Назва документу"
Ваші пропозиції
У разі наявності пропозицій та додаткової інформації, що допоможе зробити викладену інформацію краще, просимо звернутися за наступною формою
Конференція 2021
Київ, вул. Шовковична 24, офіс 14
+38 (063) 763-85-09
office@izi.institute
Конференція 2023
Підписатись на оновлення
Отримуйте сповіщення про оновлення платформи
Громадські звіти
08.11.2020
Державний звіт про реалізацію імплементації конвенції ООН проти корупції в Україні
08.11.2020
08.11.2020
Державний звіт про реалізацію імплементації конвенції ООН проти корупції в Україні
08.11.2020
08.11.2020
Державний звіт про реалізацію імплементації конвенції ООН проти корупції в Україні
08.11.2020
08.11.2020
Державний звіт про реалізацію імплементації конвенції ООН проти корупції в Україні
08.11.2020
08.11.2020
Державний звіт про реалізацію імплементації конвенції ООН проти корупції в Україні
08.11.2020
Державні звіти
08.11.2020
Державний звіт про реалізацію імплементації конвенції ООН проти корупції в Україні
08.11.2020
08.11.2020
Державний звіт про реалізацію імплементації конвенції ООН проти корупції в Україні
08.11.2020
08.11.2020
Державний звіт про реалізацію імплементації конвенції ООН проти корупції в Україні
08.11.2020
08.11.2020
Державний звіт про реалізацію імплементації конвенції ООН проти корупції в Україні
08.11.2020
08.11.2020
Державний звіт про реалізацію імплементації конвенції ООН проти корупції в Україні
08.11.2020