а) проведення політики, згаданої в статті 5 цієї Конвенції, і, у належних випадках, здійснення нагляду та координації реалізації такої політики;
b) розширення та поширення знань з питань запобігання корупції.
Кожна Держава-учасниця забезпечує органу або органам, зазначеним у пункті 1 цієї статті, необхідну незалежність, згідно з основоположними принципами своєї правової системи, з метою надання такому органу або органам можливості виконувати свої функції ефективно й в умовах свободи від будь-якого неналежного впливу. Слід забезпечити необхідні матеріальні ресурси та спеціалізований персонал, а також таку підготовку персоналу, яка може бути потрібна для виконання покладених на нього функцій.
Кожна Держава-учасниця повідомляє Генеральному секретареві Організації Об'єднаних Націй назву та адресу органу або органів, які можуть сприяти іншим Державам-учасницям у розробці й вжитті конкретних заходів щодо недопущення корупції.
2.
3.
2.
3.
2.
3.
2.
3.
2.
3.
Прозорість НАЗК та контроль за його діяльністю можна оцінити позитивно. Інформація щодо діяльності органу є у відкритому доступі та завжди залишається актуальною, а громадськість має достатньо можливостей для здійснення контролю за його діяльністю. Попри це, певна інформація є необґрунтовано закритою, а механізми внутрішнього контролю не є достатньо ефективними.
Коротко про результати імплементації
орган запрацював у 2016 році, проте у 2019–2020 роках НАЗК було «перезавантажено».
Зокрема, змінилася модель управління (з колегіальної на одноосібну) та запроваджено
низку змін щодо функціонування органу. У межах цього блоку буде розглядатися саме
«оновлене» НАЗК.
Повноваження та права НАЗК закріплено в Законі про запобігання корупції. Їх викладено доволі чітко, їх аналіз дає змогу зрозуміти напрям роботи органу та його основні функції/завдання. До основних повноважень НАЗК належить: формування та реалізація антикорупційної політики; запобігання та врегулювання конфлікту інтересів; здійснення контролю та перевірка декларацій; здійснення контролю за фінансуванням політичних партій; та захист викривачів.
Для ефективної реалізації наданих повноважень Закон про запобігання корупції встановлює спеціальні гарантії незалежності НАЗК. Серед них можна виділити:
1) Спеціальна процедура обрання Голови НАЗК;
Для відбору Голови НАЗК створюється спеціальна Конкурсна комісія (із залученням міжнародних партнерів). Вона проводить тестування та співбесіди з кандидатами, за результатами яких самостійно обирає майбутнього Голову. Робота Комісії є публічною, а її засідання транслюються онлайн.
2) Особливі вимоги до Голови НАЗК та його заступників;
Закон про запобігання корупції встановлює особливі вимоги до Голови НАЗК з метою забезпечення його професійності (старше 35 років, наявність вищої освіти), політичної нейтральності (Головою НАЗК не може бути особа, яка протягом двох років до конкурсу працювала/перебувала в політичних партіях) та доброчесності (не може бути Головою НАЗК особа, яка не подала декларації, не пройшла спеціальної перевірки, притягалася до відповідальності за корупційне правопорушення). Важливо, що Голова НАЗК обирається на 4 роки і не може займати цю посаду два строки поспіль.
3) Особливий порядок звільнення Голови НАЗК та притягнення його заступників до відповідальності;
Голова НАЗК може бути звільнений лише з чітких, встановлених у Законі про запобігання корупції підстав. Його звільнення в іншому порядку не дозволяється. Повідомлення про підозру Голові НАЗК та його заступникам може бути вручено лише Генеральним прокурором або керівником САП. Їх відсторонення від посад також можливе лише за клопотанням Генерального прокурора або керівника САП.
4) Належне фінансування, матеріально-технічне та кадрове забезпечення;
Закон про запобігання корупції передбачає фінансування НАЗК на рівні, який забезпечує належне здійснення ним своїх повноважень. НАЗК має право самостійно розпоряджатися виділеними коштами. Крім того, заробітна плата Голови НАЗК, його заступників та інших працівників визначається на рівні закону, що унеможливлює її безпідставне зниження. Працівники НАЗК підлягають обов’язковому державному страхуванню, а для забезпечення їх професійної підготовки вони проходять регулярне підвищення кваліфікації. Конкурсний відбір до НАЗК є відкритим та публічним з обов’язковою участю громадськості.
З метою унеможливлення зловживання владою НАЗК Закон про запобігання корупції передбачає механізми контролю за діяльністю органу, які умовно можна поділити на внутрішні та зовнішні.
1) Внутрішні механізми контролю.Моніторинг дотримання працівниками НАЗК Закону "Про запобігання корупції"; проведення перевірок доброчесності працівників НАЗК та моніторинг їхнього способу життя; проведення службових розслідувань тощо.
2) Зовнішні механізми. Кожні два роки Рахункова палата контролює витрати державного бюджету; спеціально створена Громадська рада при НАЗК здійснює громадський контроль, хоча Рада має низку повноважень і прав на низькому рівні; а спеціальна комісія, створена Кабінетом Міністрів України із залученням міжнародних партнерів, оцінює ефективність діяльності НАЗК.
Крім цього, НАЗК щорічно публічно звітує про свою діяльність.
2.1. Незалежність Національного агентства з питань запобігання корупції
Передбачені в Законі про запобігання корупції гарантії є достатніми для забезпечення незалежності НАЗК. Проте практика реалізації таких гарантій є не завжди вдалою.
1) Процедура обрання Голови НАЗК.
Після «перезавантаження» НАЗК почався конкурсний відбір першого одноособового Голови органу. У 2019 році було сформовано Конкурсну комісію з трьох іноземних експертів та трьох представників громадськості. Процес проведення конкурсу можна оцінити дуже позитивно. Він був швидким, публічним та відкритим, а також не супроводжувався політичними чи корупційними скандалами. Всі засідання Конкурсної комісії транслювалися онлайн, також було опубліковано матеріали її засідань, результати оцінювань та окремі роботи кандидатів. Переможця конкурсу було обрано на основі об’єктивних показників. Зокрема, він відповідав усім необхідним критеріям, отримав високі бали за результатами тестування, успішно пройшов співбесіду та не отримав негативних оцінок від громадськості.
Звіт, опублікований Трансперенсі Інтернешнл Україна, автори якого є представниками антикорупційної експертної спільноти, також позитивно оцінили конкурсний відбір, суттєвих зауважень щодо конкурсу не висловлювали. Разом з тим, існувала думка щодо необхідності більш якісного обґрунтування Конкурсною комісією своїх рішень, оскільки її фінальне рішення містило невелике обґрунтування. Зауваження також стосувалися довгої процедури призначення обраного кандидата. Сам конкурс пройшов доволі швидко, переможця обрали за місяць, проте уряд відклав його призначення ще на місяць після завершення конкурсу.
2) Звільнення Голови НАЗК.
Можна стверджувати, що на момент написання цього звіту, гарантії від свавільного звільнення Голови НАЗК не порушуються. За понад чотири роки роботи нового Голови, конкретних спроб його звільнити не було.
Однак ці гарантії були порушені в минулому. Це створило небезпечний прецедент, який може повторитися в майбутньому. Зокрема, парламент звільнив керівництво "попереднього" НАЗК шляхом внесення одноразової поправки до Закону "Про запобігання корупції" . Такий легкий спосіб звільнення керівництва незалежних
органів є дуже небезпечним і вкрай заполітизованим, оскільки часто підконтрольний парламент може стати інструментом впливу на людей, які не влаштовують владу.
3) Фінансове, ресурсне та кадрове забезпечення НАЗК.
НАЗК достатньою мірою забезпечене ресурсами та фінансами. Це підтверджують як представники НАЗК, так і експертна громадськість. Фінансування органу збільшується кожного року із моменту його заснування. Для прикладу, у 2021 році на діяльність НАЗК виділили приблизно 14 млн євро. що на 10% більше у порівнянні із
2020 роком. Виключенням став 2023 рік. У зв'язку з війною, планують скоротити фінансування антикорупційної інфраструктури. Фінансування діяльності НАЗК у 2023 році скорочене на 16 % у порівнянні з 2022 роком та складе приблизно 9,9 млн. євро.
Таке рішення з огляду на війну є, скоріше, вимушеним, аніж таким, що спрямоване на зниження спроможності НАЗК. Фінансування заробітних плат працівників НАЗК є на доволі високому рівні. Дослідження громадськості показує, що працівники НАЗК вважають їхню заробітну плату належною та виражають впевненість у перспективі НАЗК як роботодавця, особливо в часи пандемії COVID-19. Опитані нами колишні працівники НАЗК також
вказували, що затримок у виплаті заробітних плат не було. Приблизно 57% витрат (8 млн євро) НАЗК щорічно іде на виплати заробітних плат своїм працівникам.
За нашою інформацією, рівень заробітної плати залишався стабільним протягом триваючої війни Росії проти України. Існує гостра потреба у створені регіональних відділень НАЗК, які передбачені законом. На думку експертів вони б значно покращили роботу НАЗК на місцях. Але, оскільки більшість опитаних нами експертів з різних сфер зазначили, що НАЗК потребує додаткового персоналу майже в кожному існуючому структурному підрозділі, існує високий ризик створення нових офісів з неукомплектованим штатом.
4) Добір працівників.
Добір працівників НАЗК здійснюється двома способами - через відкритий конкурс у спеціальному порядку затвердженим Головою НАЗК та шляхом переведення з інших органів. Одразу зазначимо, що можливість зайняття посад у НАЗК шляхом переведення з інших органів слід виключити із закону. На думку експертного середовища він не забезпечує належну перевірку компетентності та доброчесності працівників за участі представників громадськості. Недоліком можна також назвати практику НАЗК (та інших органів державної влади) щодо укладання прямих тимчасових контрактів під час карантинних заходів та воєнного стану, що дозволяло обходити конкурсну процедуру.
Натомість конкурсна процедура у НАЗК заслуговує на позитивні оцінки. Участь членів Громадської ради при НАЗК в конкурсних комісіях значно підвищує прозорість та ефективність конкурсного відбору. Саме члени Громадськості здійснюють належний зовнішній контроль за конкурсами, що приносить свої результати. Так, після
“перезавантаження” в публічному просторі відсутня інформація про нечесні або підставні конкурси до НАЗК, а опитані нами колишні працівники стверджували, що порушень конкурсних процедур вони не спостерігали і про такі випадки не чули.
Попри це, варто також звернути увагу на певні недоліки самого порядку проведення конкурсів. Чинний порядок передбачає необов’язкове тестування загальних здібностей та розв’язання ситуативних завдань. Рішення про включення таких етапів конкурсу приймає конкурсна комісія в кожному конкретному випадку. На думку експертів, тестування загальних здібностей має бути обов’язковим. Водночас, у повідомленнях ЗМІ висвітлювалося занепокоєння щодо певних призначень через проблеми з доброчесністю цих осіб.
5) Інституційна незалежність
Нинішній склад НАЗК не був причетний до жодних корупційних чи політичних скандалів, які б давали підстави сумніватися в його незалежності. За майже чотири роки роботи “оновленого” НАЗК були неодноразові спроби негативного впливу на нього і органу, вже неодноразово доводилося захищати власну незалежність.
Найбільшу загрозу незалежності НАЗК становить Парламент та суди. Наприклад, парламентарі не один раз намагалися позбавити НАЗК частини його повноважень через «незручні» рішення цього органу для влади. Проте найгучніший випадок посягання на незалежність НАЗК стався наприкінці 2020 року. Конституційний Суд України ухвалив рішення № 13-р/2020 від 27 жовтня 2020 року, яким визнав неконституційними низку положень Закону про запобігання корупції, чим фактично припинив існування декількох важливих антикорупційних механізмів та позбавив НАЗК частини його повноважень. Повноцінне повернення всіх механізмів відбулося 30 грудня 2020 року, після прийняття парламентом необхідних законодавчих змін.
Однією з основних функцій, як ми вже зазначали вище, є перевірка електронних декларацій посадовців. Перша спроба відновити е-декларування була зроблена народними депутатами у вересні 2022 року, але вона так і не була підтримана парламентом через відсутність інтересу до неї. Однак у вересні 2023 року ВРУ проголосувала за новий закон про відновлення електронного декларування посадовців. Детальніше про це у статтях 7.4, 8.1 та 8.5.
2.2. Прозорість та контроль за діяльністю НАЗК.
Що стосується прозорості НАЗК, то передовсім слід оцінити, наскільки орган відкрито здійснює свої повноваження та наскільки легко можна знайти інформацію про його діяльність.
1) Прозорість НАЗК
Загалом можна стверджувати, що НАЗК є доволі прозорим органом. НАЗК щорічно публікує якісні звіти про свою діяльність, включаючи статистичні дані, інформацію про бюджет та його використання тощо, протягом року у вільному доступі для громадськості. Однак існує системна проблема з оприлюдненням інформації про загальну кількість протоколів про адміністративні правопорушення, складених уповноваженими особами НАЗК, та результати їх розгляду. У 2022 році 49,9% респондентів серед громадськості та 73,2% бізнесу вважають себе обізнаними з діяльністю Національного агентства. Ця статистика, серед іншого, міститься у щорічному звіті самооцінки НАЗК. Для цього використовуються 237 критеріїв у 8 сферах. Наприклад, у 2021 році НАЗК оцінило свою ефективність на 98 %.
Спостерігається позитивна динаміка щодо наповнення та якості звітів. Наприклад, звіт НАЗК у 2022 році істотно відрізняється від попередніх. Він написаний зрозумілою мовою, без надмірного вживання формальної та професійної лексики, також значно спрощує сприйняття, добре виконана візуалізація статистичних даних та іншої інформації. Громадська рада при НАЗК оприлюднила висновок щодо звіту НАЗК, в якому зазначила, що текст звіту структурований та містить необхідну інформацію про діяльність Агентства за звітний період, тому його можна оцінити на "добре" (4,4 бали з 5).
Однак у своїх рекомендаціях вона наголошує на необхідності надавати більше статистичної інформації за напрямами роботи Національного агентства, не забуваючи демонструвати успішні кейси, а також оприлюднювати нормативно-правові акти, акти індивідуальної дії, проекти рішень для обговорення у повному обсязі. Здебільшого НАЗК виконує вимоги щодо публікації та надання публічної інформації, проте є й критичні моменти. НАЗК на своєму вебсайті у спеціальних розділах публікує інформацію про свій бюджет, зокрема бюджетні запити та паспорти бюджетних програм (детальна інформація щодо витрат за окремими категоріями). Також публікується інформація про публічні закупівлі органу. Вся інформація доступна у форматі відкритих даних, що дозволяє її автоматичне зчитування та опрацювання. В окремих розділах сайту існує можливість подати запит на публічну інформацію та звернення громадян в електронній формі. Незважаючи на це, громадськість вказує на певні випадки необґрунтованої відмови в наданні інформації або затримку з
відповіддю. Критично громадськість ставиться також до неоприлюднення проєктів НПА НАЗК перед їх затвердженням, а також до відсутності окремих порядків та інших НПА у публічному доступі, особливо в частині контролю та перевірки декларацій.
2) Контроль за діяльністю НАЗК
Громадський контроль є дуже ефективним способом для здійснення нагляду за діяльністю НАЗК. До неї входять 15 представників громадських антикорупційних організацій. Їх було обрано шляхом відкритого інтернет-голосування. Діяльність Громадської ради є достатньо активною, зокрема її члени беруть участь в конкурсних та дисциплінарних комісіях НАЗК, надають висновки на НПА НАЗК, розглядають скарги та звернення від громадськості. Члени Громадської ради при НАЗК активно сприяли підготовці цього звіту. У зв'язку з війною в Україні термін повноважень Громадської ради при НАЗК продовжено до скасування або закінчення воєнного стану.
Для здійснення контролю за ефективністю НАЗК закон передбачає, проведення незалежної зовнішньої оцінки. Її має проводити незалежна комісія, що формуватиметься із залученням міжнародних партнерів. Перше зовнішнє оцінювання мало відбутися на початку 2022 року, зважаючи на те, що це середина періоду повноважень чинного Голови НАЗК. Планувалося, що це буде зроблено за методологією та критеріями, визначеними Кабінетом Міністрів. Комісія розпочала свою роботу 24 січня 2022 року. Вже у березні вона призупинила свою діяльність через повномасштабне вторгнення Росії в Україну та лише з 6 червня 2022 року поновила свою діяльність. У своєму звіті від 24.07.2023 року він вказав на задовільне виконання більшості завдань, покладених на НАЗК. Зокрема, чинному складу НАЗК вдалося виправити багато недоліків, які призвели до розпуску попереднього складу. За результатами оцінювання, НАЗК виконало 148 (72%) з 206 критеріїв, які бралися до уваги при розрахунку (інші критерії не бралися до уваги, оскільки Комісія не отримала достатньої інформації, щоб зробити висновок щодо них, або тому, що НАЗК не змогло їх виконати через зовнішні чинники). Однак у деяких аспектах НАЗК не вдалося досягти якісних результатів, головним чином через недостатню прозорість роботи Агентства, серйозні помилки у підході до розробки нормативно-правових актів, що регламентують роботу співробітників, недоліки в організаційній структурі та кадрових рішеннях, а також у реалізації функції внутрішнього контролю.
Практика
Коротко про результати імплементації
Практика
