Стаття 5.
Політика й практика протидії корупції

2.1. Антикорупційна стратегія та Державна програма з виконання антикорупційної стратегії.
Перші національні антикорупційні політики стратегічного спрямування почали приймати в Україні з 1997 року. До 2013 року їх затверджували указами Президента України. У період з 1997 року по 2013 рік було затверджено чотири таких документи. З 2014 року разом із прийняттям Закону про запобігання корупції змінився механізм їх розроблення, прийняття та виконання.
У 2014 році парламент прийняв Стратегію на 2014–2017 роки. Вона стала першим документом такого зразка, який було прийнято на рівні закону. Її прийняття можна вважати значним позитивним кроком для формування антикорупційної політики України, оскільки вона вплинула на формування антикорупційної інфраструктури держави на наступні 3 роки. Цю Стратегію майже повністю розробляла громадськість, оскільки НАЗК на той момент ще не було створено. Після відкритих обговорень готовий проєкт стратегії громадські організації передали до уряду, який доопрацював його і зареєстрував у парламенті. На виконання цієї Стратегії у 2015 році було прийнято Державну програму, яка була опублікована одразу після її затвердження. До розроблення Державної програми також активно залучалася громадськість. Обидва документи позитивно оцінили українські та міжнародні експерти. Після завершення дії Стратегії НАЗК та низка громадських організацій представили свої звіти щодо її виконання. Хоча дані у цих дослідженнях і відрізняються всі вказують на неповне виконання Державної програми. Так, НАЗК вказує, що виконано 64 % передбачених заходів, громадськість - від 40% до 60%. Причини різні – від відсутності політичної волі до нестачі ресурсів у державних органах на її здійснення.
Після 2017 року і до 2022 року Україна реалізовувала антикорупційну політику без Стратегії, адже розроблений проєкт був направлений парламентом на доопрацювання та був не прийнятий взагалі. Причина полягала в тому, що проєкт не відрізнявся високою якістю, та не мав суспільної підтримки, адже його розробка не передбачала залучення громадськості, бізнесу, науковців та інших стейкхолдерів.
Розроблення Антикорупційних стратегій суттєво покращилося після “перезавантаження” НАЗК у 2019 році. Розробка Стратегії на 2020-2024 роки передбачала високий рівень публічності. У результаті проєкт Стратегії був суттєво доопрацьований за активної участі громадськості та парламенту, а документ отримав позитивні відгуки від експертів. Незважаючи на якісно нові підходи до розробки Стратегії на 2020-2024 роки брак політичної волі завадив її швидкому ухваленню та імплементації. Завдяки зусиллям державних антикорупційних органів, громадськості та міжнародних партнерів закон таки прийняли в першому читанні у листопаді 2020 року. Але при опрацюванні більше 500 пропозицій депутатів та підготовці документа до остаточного прийняття пріоритети змінилися і фінальне рішення було відкладене майже на 2 роки. Формальною причиною затягування в ухваленні Стратегії, на думку громадськості була відсутність єдиної позиції серед політичних сил, котрі захищали від неї свої сектори впливу.
Достатні стимули для остаточного ухвалення Антикорупційної стратегії з'явилися лише після початку повномасштабного вторгнення Росії на територію України, яке відбулося 24 лютого 2022 року і внаслідок тих змін, які за цим слідували. Завдяки Рекомендації ЄС щодо статусу кандида, яка поставила на перші щаблі питання антикорупційної реформи в Україні, а також необхідності належного контролю за колосальними грошовими коштами, котрі будуть вливатися в економіку України для її післявоєнної відбудови актуалізувалося питання прийняття Стратегії.
20 червня 2022 року відповідний законопроєкт було ухвалено, а 10 липня 2022 року Закон України “Про засади державної антикорупційної політики на 2021-2025 роки” набрав чинності. Експертне середовище зазначає про безумовний позитив від ухвалення Стратегії, водночас вказує, що в прийнятій редакції з'явилися деякі послаблення антикорупційного впливу, зокрема на правоохоронну сферу. Деяких коректив Стратегія зазнала через триваючу в Україні війну. Йдеться про перенесення виконання заходів з боротьби з корупцією у секторі оборони не раніше, аніж як через 30 днів з дня припинення воєнного стану. Такі зміни видаються логічними через об'єктивну неможливість реформування цієї сфери під час війни.

На виконання Стратегії, НАЗК розробляє відповідну Державну антикорупційну програму на 2023-2025 роки, яка буде синхронізованою з планами відновлення держави після війни, вимогами щодо вступу України до Європейського Союзу й Організації економічного співробітництва та розвитку (ОЕСР), а також положеннями інших стратегічних документів. На позитивну оцінку заслуговує високий ступінь залучення громадськості до розроблення Державної програми. Загалом, НАЗК планує провести щонайменше 10 публічних обговорень в процесі підготовки документу. Також слід відмітити якісне змістовне наповнення проєкту документу, який містить, зокрема, конкретні індикатори досягнення результатів, а також обґрунтування доцільності обраних шляхів вирішення ключових проблем. Ознайомитися зі змістом може кожен охочий за посиланням.

2.2. Антикорупційні програми в органах державної влади/місцевого самоврядування та в юридичних особах.
Антикорупційні програми в органах державної влади / органах місцевого самоврядування не можна вважати ефективними. Експерти зазначають, що вони здебільшого не працюють як слід та не виконують свої функції. На це є низка причини, серед яких виділяють:
- Формальний підхід до розроблення та реалізації Антикорупційних програм. Оцінка корупційних ризиків, на думку громадськості, здійснюється поверхово і не враховує всіх особливостей у роботі відповідного органу/установи/організації. Окремі експерти вказують, що НАЗК підходить до перевірок антикорупційних програм також поверхово, здебільшого Антикорупційна програма під час її затвердження перевіряється лише на дотримання формальних вимог закону.
- Недостатній рівень кваліфікації працівників відповідальних за реалізацію Антикорупційних програм. Експертна громадськість вказує, що особи, відповідальні за реалізацію антикорупційних програм, проводять оцінку корупційних ризиків поверхово та нерегулярно через відсутність розуміння завдань та принципів такої оцінки. Доволі часто працівники сприймають антикорупційні програми як додаткове навантаження, не усвідомлюючи важливості цього інструменту.
- Залежність виконання Антикорупційних програм від політичної волі. Експерти зауважують, що фактично ефективність реалізації антикорупційних програм залежить від бажання керівництва щодо втілення певних заходів та мотивації осіб, відповідальних за реалізацію програми.
Своєю чергою, ефективність Антикорупційних програм в приватних юридичних особах оцінити доволі складно. Громадськість не має змоги здійснювати контроль за їх виконанням, а НАЗК може це робити тільки під час проведення перевірок. Проте, як показує практика, НАЗК їх не проводить. Для прикладу у 2020 році заплановані перевірки стосувалися виключно державних органів та підприємств. Опитані нами експерти зауважують, що ефективність антикорупційних програм у приватних юридичних особах наразі залежить від мотивації та бажання керівництва до їх впровадження та виконання. Великі компанії, особливо у сфері технологій (IT) та агрономії, переважно мають як ефективні антикорупційні програми, так і дієві комплаєнс відділи, що викликано експортною спрямованістю таких ринків.
Разом із тим, позитивної оцінки заслуговує методологічна підтримка для розроблення Антикорупційних програм, яку надає НАЗК. Так, НАЗК прийняло цілу низку документів, які допомагають органам розробити якісну та ефективну Антикорупційну програму, зокрема: Методичні рекомендації щодо підготовки антикорупційних програм органів влади; Приклади корупційних ризиків, які є характерними для всіх органів влади, а також заходів щодо їх усунення (мінімізації); Типову антикорупційну програму юридичної особи тощо. Крім цього, НАЗК підготувало онлайн-курс «Антикорупційні програми органів влади» для посадовців, представників громадськості та експертів. Курс розміщено на відкритій навчальній платформі «Prometheus», його пройшло близько 7000 осіб. Позитивною практикою можна також назвати публікацією НАЗК всіх затверджених Антикорупційних програм та проєктів, які перебувають на розгляді. До проєктів Антикорупційних програм громадськість може подати свої пропозиції шляхом заповнення короткої форми на сайті НАЗК.
2.3. Дослідження корупції.
Закон про запобігання корупції надає повноваження НАЗК організовувати та проводити дослідження з питань вивчення ситуації щодо корупції. В останні роки діяльність НАЗК у цьому напрямі заслуговує на позитивні оцінки. НАЗК з 2019 року представило низку аналітичних досліджень антикорупційних інструментів та відкрило окремий напрям стратегічного аналізу корупційних ризиків для виявлення і усунення корупційних схем. Дослідження Національного агентства можна умовно поділити на три групи: дослідження антикорупційних механізмів та інститутів; стратегічні дослідження корупційних ризиків; соціологічні дослідження. Їх результати використовуються в першу чергу при формуванні антикорупційної політики держави. Вони лягають в основу багатьох законодавчих змін та є базою для формування Антикорупційної стратегії.
- Дослідження антикорупційних механізмів та інститутів здійснюється регулярно, але не широко. З 2020 року досліджувало лише один антикорупційний інститут – уповноважених підрозділів (уповноважених осіб) з питань запобігання та виявлення корупції. За цей час йому було присвячено 3 аналітичних дослідження. Ефективність та проблематику інших антикорупційних механізмів та інститутів НАЗК не досліджувало.
- Стратегічні дослідження корупційних ризиків проводяться НАЗК доволі регулярно, послідовно та в різних сферах. Спеціально для цього у 2020 році було створено окремий відділ аналізу корупційних ризиків. Стратегічні дослідження корупційних ризиків проводяться у галузях, які були визначенні пріоритетними на основі окремого дослідження. Загалом НАЗК провело 5 досліджень корупційних ризиків у земельній сфері, 4 дослідження у соціальній сфері, по 2 дослідження у містобудівній сфері, сфері публічних закупівель та у сфері вищої освіти та по одному у сфері оборони, надання гуманітарної допомоги, дошкільної та загальної середньої освіти та виїзду з України в умовах воєнного стану.
- Соціологічні дослідження не проводяться достатньо регулярно. Лише в останні роки спостерігається певна послідовність. Загалом НАЗК проводило їх тричі у 2017, 2020 та 2021 роках. Усі дослідження проводилися за підтримки міжнародних партнерів. Результати таких досліджень були використані при розробці чинної Стратегії. Разом із тим, позитивно можна оцінити практику НАЗК щодо окремого опитування експертної громадськості.


2.4. Звітування про реалізацію державної антикорупційної політики
Національні доповіді є зручним інструментом підзвітності та прозорості. Вони є джерелом основної інформації про діяльність держави у сфері запобігання та протидії корупції. Всі проєкти Національних доповідей за період з 2016-го по 2020 рік опубліковано на офіційному вебсайті НАЗК. Кожен із опублікованих документів загалом відповідає вимогам закону щодо наявності обов’язкової інформації. Також з кожним роком спостерігається тенденція до поліпшення якості Національних доповідей. Разом із тим, обсяг Національних доповідей є надзвичайно великим (від 150 до 400 сторінок). НАЗК слід задуматися над можливістю складання разом із Національною доповіддю короткого резюме для широкої аудиторії. Негативним аспектом є те, що не всі проєкти Національних доповідей були затвердженні КМУ. Також негативним аспектом є невисока зацікавленість Парламенту у заслуховуванні таких звітів. Починаючи з 2018 року жодного разу не було проведено парламентських слухань для заслуховування стану реалізації антикорупційної політики.

2.5. Взаємодія України з міжнародними та регіональними організаціями.
З 1997 року Україна є членом Комітету експертів Ради Європи з оцінки заходів боротьби з відмиванням грошей і фінансуванням тероризму (MONEYVAL). У 2017 році MONEYVAL провів оцінку запроваджених Україною заходів щодо протидії відмиванню грошей та фінансуванню тероризму та надав рекомендації. Останній (другий) Звіт про прогрес та переоцінка рейтингів щодо Технічної відповідності щодо України здійснювався у 2020 році. В ньому вказується, що Україна відповідає 11 рекомендаціям, частково відповідає 6 рекомендаціям, переважно відповідає 22 рекомендаціям.
Особливої уваги заслуговує негативна практика паралізування головного органу, на який покладено функції формування антикорупційної політики, - НАЗК, а також відсутність сталості, послідовності, сильної інституційної пам'яті за напрямом міжнародних антикорупційних моніторингових механізмів. Адже міжнародні зобов'язання, взяті у зв'язку з приєднання до міжнародних договорів у антикорупційній сфері, мають бути враховані у формуванні проекту антикорупційної стратегії на той чи інший період у свою чергу узгоджено із циклом оцінювання в межах того чи іншого конвенційного механізму.
21.01.2004 Україна приняла Стамбульський план дій по боротьбі з корупцією в рамках програми “Антикорупційна мережа для країн Східної Європи та Центральної Азії” (АМ), ініційованої Робочою групою ОЕСР проти підкупу . Таким чином у 2004 р. Україні надано узагальнені рекомендації, а з 2006 р. започатковано перший раунд моніторингу; в 2010 р. - другий раунд, в 2015 р. - третій, в 2017 р. - четвертий. Відповідно до останнього опублікованого у 2020 р. звіту АМ середній показник виконання Україною рекомендацій, наданих в межах четвертого раунду оцінювання складає 75%. У 2021 р. щодо України розпочато п'ятий раунд моніторингу.
Склалася така практика, що Національний координатор з виконання Стамбульського плану дій (конкретна особа із зазначенням прізвища та посади) визначається розпорядженням КМУ № 553 (далі - Нацкоординатор). Зважаючи на створені проблеми (можливість звільнення, переведення особи тощо), таку практику було змінено і тепер встановлено прив’язку до посади. Відділ, на який було покладено функції міжнародного співробітництва, і який фактично можна було неформально вважати так зв. секретаріатом Нацкоординатора, був і досі залишається недостатньо спроможним через малу чисельність працівників, що лише погіршується плинністю кадрів. Наприклад, протягом 2016-2020 рр. у відділі працювало від 3 до 7 осіб. Це є однією з причин відсутності перекладу моніторингових звітів АМ, починаючи з 2017 р., а також звітів про прогрес у виконанні рекомендацій. Відсутні переклади звітів й по лінії антикорупційних конвенційних моніторингових механізмів, зокрема GRECO.
З 2006 року Україна стала членом GRECO у зв’язку з набуттям для України чинності Цивільної конвенції Ради Європи про боротьбу з корупцією, при тому що ця конвенція була підписана Україною ще у листопаді 1999 р.. Кримінальну Конвенцію РЄ Україна підписала у січні 1999 р., проте вона набула чинності аж у 2010 р., а Додатковий протокол до неї набрав чинності у березні 2010 р., при тому що підписаний у травні 2003 р. Стосовно України завершені три раунди GRECO, з 2017 р. триває четвертий раунд, п’ятий - не розпочато. Результати дослідження засвідчують покращення ситуації щодо корупції в Україні після проходження кожного із трьох раундів GRECO. 50 держав-членів GRECO за період з року, наступного після вступу кожної із 50 країн до GRECO, до 2020 р. включно показує, що Україна входить до 20 держав-членів GRECO, середні статистичні значення (ССЗ) індексів яких за кожен із періодів проходження раунду оцінювання GRECO демонструють ріст - ССЗ СоС за кожен наступний раунд вище за попередній раунд, - що фактично можна інтерпретувати як покращення ситуації щодо корупції в країні.). Добрим знаком є те, що за весь період членства в GRECO Україна жодного разу не потрапила під спеціальну процедуру, передбачену правилом 34 Регламенту GRECO, що може бути застосована у разі порушення країною-членом антикорупційних стандартів.

Варто віддати належне НАЗК за те, що при розробленні проектів антикорупційної стратегії враховуються рекомендації, надані GRECO, АМ.
Занепокоєння викликає тривала неспроможність НАЗК виконувати покладені законом функції щодо координування міжнародних зобов'язань в антикорупційній сфері, про що вже йшлося вище. Незважаючи на початок роботи в травні 2016 р. і підготовку та надання до КМУ необхідного проекту акту для врегулювання питання передачі функцій від Міністерства юстиції України до НАЗК, лише в червні 2018 р. було внесено зміни до підзаконного акту, яким визначено НАЗК відповідальним за роботу за напрямами GRECO і Конвенції ООН проти корупції. Фактично два перших роки свого функціонування діяльність НАЗК за цими напрямками була заблокована. Наслідком цього стала втрата можливостей набуття працівниками експертного досвіду щодо координування міжнародних зобов'язань. З червня 2019 р. у складі делегації відсутні представники НАЗК, і лише через 2 роки і 4 місяці, у жовтні 2021 р. (через місяць після внесенням змін у зв'язку з порушенням ст. 6 Статуту GRECO) і у листопаді 2021 р. видано Указ про склад делегації на чолі з представником НАЗК. З огляду на суть та специфіку, особливості роботи GRECO, викликає занепокоєння те, що нинішній склад делегації містить виборних, політичних осіб, зокрема народних депутатів. Зміна політичних циклів призведе до обнулення досвіду делегації.