Опис статті:
Кожна Держава-учасниця, згідно з основоположними принципами своєї правової системи, розробляє й здійснює або проводить ефективну скоординовану політику протидії корупції, яка сприяє участі суспільства і яка відображає принципи правопорядку, належного управління державними справами й державним майном, чесності й непідкупності, прозорості й відповідальності.
Кожна Держава-учасниця прагне встановлювати й заохочувати ефективні види практики, спрямовані на запобігання корупції.
Кожна Держава-учасниця прагне періодично проводити оцінку відповідних правових інструментів й адміністративних заходів з метою визначення їхньої адекватності з точки зору запобігання корупції та боротьби з нею.
Держави-учасниці, у належних випадках і згідно з основоположними принципами своїх правових систем, взаємодіють одна з одною та з відповідними міжнародними й регіональними організаціями в розробленні заходів, зазначених у цій статті, та сприянні їм. Ця взаємодія може включати участь у міжнародних програмах і проектах, спрямованих на запобігання корупції.
Кожна Держава-учасниця прагне встановлювати й заохочувати ефективні види практики, спрямовані на запобігання корупції.
Кожна Держава-учасниця прагне періодично проводити оцінку відповідних правових інструментів й адміністративних заходів з метою визначення їхньої адекватності з точки зору запобігання корупції та боротьби з нею.
Держави-учасниці, у належних випадках і згідно з основоположними принципами своїх правових систем, взаємодіють одна з одною та з відповідними міжнародними й регіональними організаціями в розробленні заходів, зазначених у цій статті, та сприянні їм. Ця взаємодія може включати участь у міжнародних програмах і проектах, спрямованих на запобігання корупції.
1.
2.
3.
4.
2.
3.
4.
1.
2.
3.
4.
2.
3.
4.
1.
2.
3.
4.
2.
3.
4.
1.
2.
3.
4.
2.
3.
4.
1.
2.
3.
4.
2.
3.
4.
Українське законодавство щодо формування та реалізації антикорупційної політики відповідає вимогам Конвенції. Проте реалізація законодавчих положень на практиці сильно залежить від політичної волі суб’єктів прийняття рішень. В результаті передбачені законом антикорупційні політики та практики не приймаються вчасно та виконуються не повністю. Можна стверджувати, що через низький рівень антикорупційної культури окремі антикорупційні практики сприймаються виконавцями формально. Чи не основним наслідком перелічених проблем є відсутність протягом чотирьох років стратегічного антикорупційного документа - Антикорупційної стратегії. Попри те, що орган, який покликаний формувати антикорупційну політику та координувати її виконання (НАЗК) широко залучав громадськість до розроблення останньої редакції Антикорупційної стратегії, вона вже більше року не приймається Парламентом.
Коротко про результати імплементації
Cтан імплементації
Основним нормативно-правовим актом (далі – НПА), спрямованим на боротьбу з корупцією, є Закон України «Про запобігання корупції» від 14 жовтня 2014 року (“Закон про запобігання корупції”). Він, зокрема, регулює:
можна виокремити три основних документи, в яких встановлюється антикорупційна
політика (національна, інституційна/секторальна):
1) Антикорупційна стратегія (Стратегія);
Закон передбачає прийняття Антикорупційної стратегії Верховною Радою України (ВРУ). Її приймають у вигляді закону, із дотриманням усіх законодавчих процедур аби посилити впливовість документу. Спосіб прийняття Антикорупційної стратегії в певному сенсі є особливим, оскільки інші подібні політики приймають на рівні підзаконних актів. Це, між іншим, неодноразово викликало значні дискусії серед парламентарів. Антикорупційна стратегія розробляється НАЗК на основі аналізу ситуації щодо корупції, результатів виконання попередньої антикорупційної стратегії та аналітичних досліджень.
2) Державна програма з виконання антикорупційної стратегії (Державна програма);
Для досягнення цілей, викладених у Стратегії, приймається Державна програма. Вона повинна передбачати конкретні заходи (кроки), які слід здійснити, строки їх здійснення, відповідальні органи, а також джерела фінансування. Державна програма розробляється НАЗК та затверджується Кабінетом Міністрів України (далі – КМУ), вона підлягає щорічному перегляду з урахуванням результатів реалізації визначених заходів, висновків та рекомендацій.
3) Антикорупційні програми в органах державної влади/місцевого самоврядування та в юридичних особах (далі – антикорупційні програми);
Закон передбачає обов’язкове прийняття антикорупційних програм у органах державної влади, юрисдикція яких поширюється на всю територію України, та низці інших державних органів. Ця вимога стосується і органів місцевого самоврядування. Антикорупційні програми формуються на основі аналізу корупційних ризиків у діяльності відповідного органу/установи/організації та спрямовані на усунення цих ризиків, а також на запобігання та протидію корупції всередині організації.
НАЗК має координувати виконання Антикорупційної стратегії. Крім того, НАЗК має аналізувати стан запобігання та протидії корупції, проводити дослідження з питань корупції та здійснювати заходи, спрямовані на формування у свідомості громадян негативного ставлення до корупції.
Закон про запобігання корупції передбачає щорічне звітування НАЗК про реалізацію антикорупційної політики. Таке звітування відбувається у формі Національної доповіді
щодо реалізації засад антикорупційної політики (“Національна доповідь”). Цей документ є комплексним і містить інформацію практично щодо всіх напрямів антикорупційної політики держави. Зокрема, він містить:
- діяльність основного превентивного антикорупційного органу – Національного
- агентства з питань запобігання корупції (далі – НАЗК);
- формування та реалізацію державної антикорупційної політики;
- врегулювання конфлікту інтересів;
- подання декларацій державними службовцями;
- повідомлення про корупцію та захист викривачів тощо.
можна виокремити три основних документи, в яких встановлюється антикорупційна
політика (національна, інституційна/секторальна):
1) Антикорупційна стратегія (Стратегія);
Закон передбачає прийняття Антикорупційної стратегії Верховною Радою України (ВРУ). Її приймають у вигляді закону, із дотриманням усіх законодавчих процедур аби посилити впливовість документу. Спосіб прийняття Антикорупційної стратегії в певному сенсі є особливим, оскільки інші подібні політики приймають на рівні підзаконних актів. Це, між іншим, неодноразово викликало значні дискусії серед парламентарів. Антикорупційна стратегія розробляється НАЗК на основі аналізу ситуації щодо корупції, результатів виконання попередньої антикорупційної стратегії та аналітичних досліджень.
2) Державна програма з виконання антикорупційної стратегії (Державна програма);
Для досягнення цілей, викладених у Стратегії, приймається Державна програма. Вона повинна передбачати конкретні заходи (кроки), які слід здійснити, строки їх здійснення, відповідальні органи, а також джерела фінансування. Державна програма розробляється НАЗК та затверджується Кабінетом Міністрів України (далі – КМУ), вона підлягає щорічному перегляду з урахуванням результатів реалізації визначених заходів, висновків та рекомендацій.
3) Антикорупційні програми в органах державної влади/місцевого самоврядування та в юридичних особах (далі – антикорупційні програми);
Закон передбачає обов’язкове прийняття антикорупційних програм у органах державної влади, юрисдикція яких поширюється на всю територію України, та низці інших державних органів. Ця вимога стосується і органів місцевого самоврядування. Антикорупційні програми формуються на основі аналізу корупційних ризиків у діяльності відповідного органу/установи/організації та спрямовані на усунення цих ризиків, а також на запобігання та протидію корупції всередині організації.
НАЗК має координувати виконання Антикорупційної стратегії. Крім того, НАЗК має аналізувати стан запобігання та протидії корупції, проводити дослідження з питань корупції та здійснювати заходи, спрямовані на формування у свідомості громадян негативного ставлення до корупції.
Закон про запобігання корупції передбачає щорічне звітування НАЗК про реалізацію антикорупційної політики. Таке звітування відбувається у формі Національної доповіді
щодо реалізації засад антикорупційної політики (“Національна доповідь”). Цей документ є комплексним і містить інформацію практично щодо всіх напрямів антикорупційної політики держави. Зокрема, він містить:
- статистичні дані про результати діяльності антикорупційних органів;
- інформацію про виконання державними органами заходів щодо запобігання та протидії корупції;
- узагальнений аналіз ситуації щодо корупції тощо.
2.1. Антикорупційна стратегія та Державна програма з виконання антикорупційної стратегії.
Перші національні антикорупційні політики стратегічного спрямування почали приймати в Україні з 1997 року. До 2013 року їх затверджували указами Президента України. У період з 1997 року по 2013 рік було затверджено чотири таких документи. З 2014 року разом із прийняттям Закону про запобігання корупції змінився механізм їх розроблення, прийняття та виконання.
У 2014 році парламент прийняв Стратегію на 2014–2017 роки. Вона стала першим документом такого зразка, який було прийнято на рівні закону. Її прийняття можна вважати значним позитивним кроком для формування антикорупційної політики України, оскільки вона вплинула на формування антикорупційної інфраструктури держави на наступні 3 роки. Цю Стратегію майже повністю розробляла громадськість, оскільки НАЗК на той момент ще не було створено. Після відкритих обговорень готовий проєкт стратегії громадські організації передали до уряду, який доопрацював його і зареєстрував у парламенті. На виконання цієї Стратегії у 2015 році було прийнято Державну програму, яка була опублікована одразу після її затвердження. До розроблення Державної програми також активно залучалася громадськість. Обидва документи позитивно оцінили українські та міжнародні експерти.
Після завершення дії Стратегії НАЗК та низка громадських організацій представили свої звіти щодо її виконання. Хоча дані у цих дослідженнях і відрізняються всі вказують на неповне виконання Державної програми. Так, НАЗК вказує, що виконано 64 % передбачених заходів, громадськість - від 40% до 60%. Причини різні – від відсутності політичної волі до нестачі ресурсів у державних органах на її здійснення.
Після 2017 року і до 2022 року Україна реалізовувала антикорупційну політику без Стратегії, адже розроблений проєкт був направлений парламентом на доопрацювання та був не прийнятий взагалі. Причина полягала в тому, що проєкт не відрізнявся високою якістю, та не мав суспільної підтримки, адже його розробка не передбачала залучення громадськості, бізнесу, науковців та інших стейкхолдерів.
Розроблення Антикорупційних стратегій суттєво покращилося після “перезавантаження” НАЗК у 2019 році. Розробка Стратегії на 2020-2024 роки передбачала високий рівень публічності. У результаті проєкт Стратегії був суттєво доопрацьований за активної участі громадськості та парламенту, а документ отримав позитивні відгуки від експертів. Незважаючи на якісно нові підходи до розробки Стратегії на 2020-2024 роки брак політичної волі завадив її швидкому ухваленню та імплементації. Завдяки зусиллям державних антикорупційних органів, громадськості та міжнародних партнерів закон таки прийняли в першому читанні у листопаді 2020 року. Але при опрацюванні більше 500 пропозицій депутатів та підготовці документа до остаточного прийняття пріоритети змінилися і фінальне рішення було відкладене майже на 2 роки. Формальною причиною затягування в ухваленні Стратегії, на думку громадськості була відсутність єдиної позиції серед політичних сил, котрі захищали від неї свої сектори впливу.
Достатні стимули для остаточного ухвалення Антикорупційної стратегії з'явилися лише після початку повномасштабного вторгнення Росії на територію України, яке відбулося 24 лютого 2022 року і внаслідок тих змін, які за цим слідували. Завдяки Рекомендації ЄС щодо статусу кандида, яка поставила на перші щаблі питання антикорупційної реформи в Україні, а також необхідності належного контролю за колосальними грошовими коштами, котрі будуть вливатися в економіку України для її післявоєнної відбудови актуалізувалося питання прийняття Стратегії.
20 червня 2022 року відповідний законопроєкт було ухвалено, а 10 липня 2022 року Закон України “Про засади державної антикорупційної політики на 2021-2025 роки” набрав чинності. Експертне середовище зазначає про безумовний позитив від ухвалення Стратегії, водночас вказує, що в прийнятій редакції з'явилися деякі послаблення антикорупційного впливу, зокрема на правоохоронну сферу. Деяких коректив Стратегія зазнала через триваючу в Україні війну. Йдеться про перенесення виконання заходів з боротьби з корупцією у секторі оборони не раніше, аніж як через 30 днів з дня припинення воєнного стану. Такі зміни видаються логічними через об'єктивну неможливість реформування цієї сфери під час війни.
На виконання Стратегії, НАЗК розробило відповідну Державну антикорупційну програму на 2023-2025 роки. Її буде синхронізовано з планами відновлення держави після війни, вимогами щодо вступу України до ЄС й Організації економічного співробітництва та розвитку (“ОЕСD”), а також положеннями інших стратегічних
документів. На позитивну оцінку заслуговує високий ступінь залучення громадськості до розроблення Державної програми. Незважаючи на це, ухвалення ДАП затягувалось,що призвело до суспільного резонансу. ДАП на 2023-2025 роки все ж було затверджено 4 березня 2023 року. У червні 2023 року НАЗК запустило інформаційну систему моніторингу реалізації державної антикорупційної політики. Інформаційна система містить дані про хід виконання державної антикорупційної програми та складається з двох частин: загальнодоступної (для оцінки ефективності виконання заходів кожним державним органом) та для внутрішнього використання виконавцями Державного агентства з питань запобігання корупції та НАЗК. Також доступна англомовна версія системи.
2.2. Антикорупційні програми в органах державної влади/місцевого самоврядування та в юридичних особах.
Антикорупційні програми в органах державної влади / органах місцевого самоврядування не можна вважати ефективними. Експерти зазначають, що вони здебільшого не працюють як слід та не виконують свої функції. На це є низка причини, серед яких виділяють:
-Формальний підхід до розроблення та реалізації Антикорупційних програм. Оцінка корупційних ризиків, на думку громадськості, здійснюється поверхово і не враховує всіх особливостей у роботі відповідного органу/установи/організації. Окремі експерти вказують, що НАЗК підходить до перевірок антикорупційних програм також поверхово, здебільшого Антикорупційна програма під час її затвердження перевіряється лише на дотримання формальних вимог закону.
- Недостатній рівень кваліфікації працівників відповідальних за реалізацію Антикорупційних програм. Експертна громадськість вказує, що особи, відповідальні за реалізацію антикорупційних програм, проводять оцінку корупційних ризиків поверхово та нерегулярно через відсутність розуміння завдань та принципів такої оцінки. Доволі часто працівники сприймають антикорупційні програми як додаткове навантаження, не усвідомлюючи важливості цього інструменту.
-Залежність виконання Антикорупційних програм від політичної волі. Експерти зауважують, що фактично ефективність реалізації антикорупційних програм залежить від бажання керівництва щодо втілення певних заходів та мотивації осіб, відповідальних за реалізацію програми.
Ефективність Антикорупційних програм в приватних юридичних особах оцінити доволі складно. Громадськість не має змоги здійснювати контроль за їх виконанням, а НАЗК може це робити тільки під час проведення перевірок. Проте, як показує практика, НАЗК їх не проводить. Для прикладу у 2020 році заплановані перевірки стосувалися виключно державних органів та підприємств. Опитані нами експерти зауважують, що ефективність антикорупційних програм у приватних юридичних особах залежить поки, що від мотивації та бажання керівництва до їх впровадження та виконання. Великі компанії, особливо у сфері технологій (IT) та агрономії, переважно мають як ефективні антикорупційні програми, так і дієві комплаєнс відділи, що викликано експортною спрямованістю таких ринків.
Разом із тим, позитивної оцінки заслуговує методологічна підтримка для розроблення Антикорупційних програм, яку надає НАЗК. Так, НАЗК прийняло цілу низку документів, які допомагають органам розробити якісну та ефективну Антикорупційну програму, зокрема: Методичні рекомендації щодо підготовки антикорупційних програм органів влади; Приклади корупційних ризиків, які є характерними для всіх органів влади, а також заходів щодо їх усунення (мінімізації); Типову антикорупційну програму юридичної особи тощо. Крім цього, НАЗК підготувало онлайн-курс «Антикорупційні програми органів влади» для посадовців, представників громадськості та експертів. Курс розміщено на відкритій навчальній платформі «Prometheus», його пройшло близько 7000 осіб.
Позитивною практикою можна також назвати публікацією НАЗК всіх затверджених Антикорупційних програм та проєктів, які перебувають на розгляді. До проєктів Антикорупційних програм громадськість може подати свої пропозиції шляхом заповнення короткої форми на сайті НАЗК.
2.3. Дослідження корупції.
Закон про запобігання корупції надає повноваження НАЗК організовувати та проводити дослідження з питань вивчення ситуації щодо корупції. В останні роки діяльність НАЗК у цьому напрямі заслуговує на позитивні оцінки. НАЗК з 2019 року представило низку аналітичних досліджень антикорупційних інструментів та відкрило окремий напрям стратегічного аналізу корупційних ризиків для виявлення і усунення корупційних схем. Дослідження Національного агентства можна умовно поділити на три групи: дослідження антикорупційних механізмів та інститутів; стратегічні дослідження корупційних ризиків; соціологічні дослідження. Їх результати використовуються в першу чергу при формуванні антикорупційної політики держави. Вони лягають в основу багатьох законодавчих змін та є базою для формування Антикорупційної стратегії.
- Дослідження антикорупційних механізмів та інститутів здійснюється регулярно, але не широко. З 2020 року досліджувало лише один антикорупційний інститут – уповноважених підрозділів (уповноважених осіб) з питань запобігання та виявлення корупції. За цей час йому було присвячено 3 аналітичних дослідження. Ефективність та проблематику інших антикорупційних механізмів та інститутів НАЗК не досліджувало.
- Стратегічні дослідження корупційних ризиків проводяться НАЗК доволі регулярно, послідовно та в різних сферах. Спеціально для цього у 2020 році було створено окремий відділ аналізу корупційних ризиків. Стратегічні дослідження корупційних ризиків проводяться у галузях, які були визначенні пріоритетними на основі окремого дослідження. Загалом НАЗК провело 5 досліджень корупційних ризиків у земельній сфері, 4 дослідження у соціальній сфері, по 2 дослідження у містобудівній сфері, сфері публічних закупівель та у сфері вищої освіти та по одному у сфері оборони, надання гуманітарної допомоги, дошкільної та загальної середньої освіти та виїзду з України в умовах воєнного стану.
- Соціологічні дослідження не проводяться достатньо регулярно. Лише в останні роки спостерігається певна послідовність. Загалом НАЗК проводило їх тричі у 2017, 2020 та 2021 роках. Усі дослідження проводилися за підтримки міжнародних партнерів. Результати таких досліджень були використані при розробці чинної Стратегії. Разом із тим, позитивно можна оцінити практику НАЗК щодо окремого опитування експертної громадськості.
2.4. Звітування про реалізацію державної антикорупційної політики
Національні доповіді є зручним інструментом підзвітності та прозорості. Вони є джерелом основної інформації про діяльність держави у сфері запобігання та протидії корупції. Всі проєкти Національних доповідей за період з 2016-го по 2020 рік опубліковано на офіційному вебсайті НАЗК. Кожен із опублікованих документів загалом відповідає вимогам закону щодо наявності обов’язкової інформації. Також з кожним роком спостерігається тенденція до поліпшення якості Національних доповідей. Разом із тим, обсяг Національних доповідей є надзвичайно великим (від 150 до 400 ст.), що робить їх важкодоступними та складними для читання. Негативним
аспектом є те, що не всі проєкти Національних доповідей були затвердженні КМУ чи опубліковані на веб-сайті Верховної Ради України. Але з 2018 року не було проведено жодних парламентських слухань, присвячених обговоренню реалізації антикорупційної політики. Парламент не зацікавлений у цьому. Це негативно впливає на вирішення питань, пов'язаних з політикою.
2.5. Взаємодія України з міжнародними та регіональними організаціями.
З 1997 року Україна є членом Комітету експертів Ради Європи із взаємної оцінки заходів протидії відмиванню коштів та фінансуванню тероризму (MONEYVAL). Звіт про взаємну оцінку (ЗВО) України було ухвалено в грудні 2017 року. Потім організація підготувала перший Розширений звіт про виконання рекомендацій в Україні за 2019
рік, а останній Звіт про виконання рекомендацій був підготовлений у вересні 2020 року. У ньому наголошується на негативній практиці блокування роботи головного органу, відповідального за антикорупційну політику, - НАЗК, а також на відсутності сталості, послідовності та міцної інституційної пам'яті щодо міжнародних механізмів антикорупційного моніторингу. Міжнародні зобов'язання, взяті в рамках міжнародних антикорупційних договорів, мають бути враховані в антикорупційній стратегії на певний період, а остання має відповідати циклу оцінювання в рамках відповідного конвенційного механізму.
21 січня 2004 Україна приняла Стамбульський план дій по боротьбі з корупцією в рамках програми “Антикорупційна мережа для країн Східної Європи та Центральної Азії” (АМ), ініційованої Робочою групою ОЕСD проти підкупу. Відповідно до останнього опублікованого у 2020 р. звіту АМ середній показник виконання Україною рекомендацій, наданих в межах четвертого раунду оцінювання складає 75%. У 2021 р. щодо України розпочато п'ятий раунд моніторингу і триває вже два роки. Оновлена Угода між Урядом України та ОЕСР була підписана у 2022 році та ратифікована ВРУ у лютому 2023 року. Під час Міжнародної конференції з питань відновлення України в липні 2022 року в Лугано Україна подала заявку на членство в ОЕСР. Наприкінці
вересня 2022 року Рада ОЕСР ухвалила рішення визнати статус України як потенційного члена ОЕСР та розпочати діалог про вступ. У рамках початкового перехідного періоду було розроблено та погоджено окрему Програму ОЕСР для України, яка містить чітко структуровані багаторічні робочі програми..
Україна підписала Цивільну конвенцію Ради Європи про боротьбу з корупцією у 1999 році та стала членом Групи держав проти корупції ("GRECO") у 2006 році, одночасно з набуттям чинності Конвенції. Стосовно України завершені чотири раунди GRECO, п’ятий раунд ще не розпочато. Результати дослідження засвідчують покращення ситуації щодо корупції в Україні після проходження кожного із чотирьох раундів оцінювання GRECO.
Перші національні антикорупційні політики стратегічного спрямування почали приймати в Україні з 1997 року. До 2013 року їх затверджували указами Президента України. У період з 1997 року по 2013 рік було затверджено чотири таких документи. З 2014 року разом із прийняттям Закону про запобігання корупції змінився механізм їх розроблення, прийняття та виконання.
У 2014 році парламент прийняв Стратегію на 2014–2017 роки. Вона стала першим документом такого зразка, який було прийнято на рівні закону. Її прийняття можна вважати значним позитивним кроком для формування антикорупційної політики України, оскільки вона вплинула на формування антикорупційної інфраструктури держави на наступні 3 роки. Цю Стратегію майже повністю розробляла громадськість, оскільки НАЗК на той момент ще не було створено. Після відкритих обговорень готовий проєкт стратегії громадські організації передали до уряду, який доопрацював його і зареєстрував у парламенті. На виконання цієї Стратегії у 2015 році було прийнято Державну програму, яка була опублікована одразу після її затвердження. До розроблення Державної програми також активно залучалася громадськість. Обидва документи позитивно оцінили українські та міжнародні експерти.
Після завершення дії Стратегії НАЗК та низка громадських організацій представили свої звіти щодо її виконання. Хоча дані у цих дослідженнях і відрізняються всі вказують на неповне виконання Державної програми. Так, НАЗК вказує, що виконано 64 % передбачених заходів, громадськість - від 40% до 60%. Причини різні – від відсутності політичної волі до нестачі ресурсів у державних органах на її здійснення.
Після 2017 року і до 2022 року Україна реалізовувала антикорупційну політику без Стратегії, адже розроблений проєкт був направлений парламентом на доопрацювання та був не прийнятий взагалі. Причина полягала в тому, що проєкт не відрізнявся високою якістю, та не мав суспільної підтримки, адже його розробка не передбачала залучення громадськості, бізнесу, науковців та інших стейкхолдерів.
Розроблення Антикорупційних стратегій суттєво покращилося після “перезавантаження” НАЗК у 2019 році. Розробка Стратегії на 2020-2024 роки передбачала високий рівень публічності. У результаті проєкт Стратегії був суттєво доопрацьований за активної участі громадськості та парламенту, а документ отримав позитивні відгуки від експертів. Незважаючи на якісно нові підходи до розробки Стратегії на 2020-2024 роки брак політичної волі завадив її швидкому ухваленню та імплементації. Завдяки зусиллям державних антикорупційних органів, громадськості та міжнародних партнерів закон таки прийняли в першому читанні у листопаді 2020 року. Але при опрацюванні більше 500 пропозицій депутатів та підготовці документа до остаточного прийняття пріоритети змінилися і фінальне рішення було відкладене майже на 2 роки. Формальною причиною затягування в ухваленні Стратегії, на думку громадськості була відсутність єдиної позиції серед політичних сил, котрі захищали від неї свої сектори впливу.
Достатні стимули для остаточного ухвалення Антикорупційної стратегії з'явилися лише після початку повномасштабного вторгнення Росії на територію України, яке відбулося 24 лютого 2022 року і внаслідок тих змін, які за цим слідували. Завдяки Рекомендації ЄС щодо статусу кандида, яка поставила на перші щаблі питання антикорупційної реформи в Україні, а також необхідності належного контролю за колосальними грошовими коштами, котрі будуть вливатися в економіку України для її післявоєнної відбудови актуалізувалося питання прийняття Стратегії.
20 червня 2022 року відповідний законопроєкт було ухвалено, а 10 липня 2022 року Закон України “Про засади державної антикорупційної політики на 2021-2025 роки” набрав чинності. Експертне середовище зазначає про безумовний позитив від ухвалення Стратегії, водночас вказує, що в прийнятій редакції з'явилися деякі послаблення антикорупційного впливу, зокрема на правоохоронну сферу. Деяких коректив Стратегія зазнала через триваючу в Україні війну. Йдеться про перенесення виконання заходів з боротьби з корупцією у секторі оборони не раніше, аніж як через 30 днів з дня припинення воєнного стану. Такі зміни видаються логічними через об'єктивну неможливість реформування цієї сфери під час війни.
На виконання Стратегії, НАЗК розробило відповідну Державну антикорупційну програму на 2023-2025 роки. Її буде синхронізовано з планами відновлення держави після війни, вимогами щодо вступу України до ЄС й Організації економічного співробітництва та розвитку (“ОЕСD”), а також положеннями інших стратегічних
документів. На позитивну оцінку заслуговує високий ступінь залучення громадськості до розроблення Державної програми. Незважаючи на це, ухвалення ДАП затягувалось,що призвело до суспільного резонансу. ДАП на 2023-2025 роки все ж було затверджено 4 березня 2023 року. У червні 2023 року НАЗК запустило інформаційну систему моніторингу реалізації державної антикорупційної політики. Інформаційна система містить дані про хід виконання державної антикорупційної програми та складається з двох частин: загальнодоступної (для оцінки ефективності виконання заходів кожним державним органом) та для внутрішнього використання виконавцями Державного агентства з питань запобігання корупції та НАЗК. Також доступна англомовна версія системи.
2.2. Антикорупційні програми в органах державної влади/місцевого самоврядування та в юридичних особах.
Антикорупційні програми в органах державної влади / органах місцевого самоврядування не можна вважати ефективними. Експерти зазначають, що вони здебільшого не працюють як слід та не виконують свої функції. На це є низка причини, серед яких виділяють:
-Формальний підхід до розроблення та реалізації Антикорупційних програм. Оцінка корупційних ризиків, на думку громадськості, здійснюється поверхово і не враховує всіх особливостей у роботі відповідного органу/установи/організації. Окремі експерти вказують, що НАЗК підходить до перевірок антикорупційних програм також поверхово, здебільшого Антикорупційна програма під час її затвердження перевіряється лише на дотримання формальних вимог закону.
- Недостатній рівень кваліфікації працівників відповідальних за реалізацію Антикорупційних програм. Експертна громадськість вказує, що особи, відповідальні за реалізацію антикорупційних програм, проводять оцінку корупційних ризиків поверхово та нерегулярно через відсутність розуміння завдань та принципів такої оцінки. Доволі часто працівники сприймають антикорупційні програми як додаткове навантаження, не усвідомлюючи важливості цього інструменту.
-Залежність виконання Антикорупційних програм від політичної волі. Експерти зауважують, що фактично ефективність реалізації антикорупційних програм залежить від бажання керівництва щодо втілення певних заходів та мотивації осіб, відповідальних за реалізацію програми.
Ефективність Антикорупційних програм в приватних юридичних особах оцінити доволі складно. Громадськість не має змоги здійснювати контроль за їх виконанням, а НАЗК може це робити тільки під час проведення перевірок. Проте, як показує практика, НАЗК їх не проводить. Для прикладу у 2020 році заплановані перевірки стосувалися виключно державних органів та підприємств. Опитані нами експерти зауважують, що ефективність антикорупційних програм у приватних юридичних особах залежить поки, що від мотивації та бажання керівництва до їх впровадження та виконання. Великі компанії, особливо у сфері технологій (IT) та агрономії, переважно мають як ефективні антикорупційні програми, так і дієві комплаєнс відділи, що викликано експортною спрямованістю таких ринків.
Разом із тим, позитивної оцінки заслуговує методологічна підтримка для розроблення Антикорупційних програм, яку надає НАЗК. Так, НАЗК прийняло цілу низку документів, які допомагають органам розробити якісну та ефективну Антикорупційну програму, зокрема: Методичні рекомендації щодо підготовки антикорупційних програм органів влади; Приклади корупційних ризиків, які є характерними для всіх органів влади, а також заходів щодо їх усунення (мінімізації); Типову антикорупційну програму юридичної особи тощо. Крім цього, НАЗК підготувало онлайн-курс «Антикорупційні програми органів влади» для посадовців, представників громадськості та експертів. Курс розміщено на відкритій навчальній платформі «Prometheus», його пройшло близько 7000 осіб.
Позитивною практикою можна також назвати публікацією НАЗК всіх затверджених Антикорупційних програм та проєктів, які перебувають на розгляді. До проєктів Антикорупційних програм громадськість може подати свої пропозиції шляхом заповнення короткої форми на сайті НАЗК.
2.3. Дослідження корупції.
Закон про запобігання корупції надає повноваження НАЗК організовувати та проводити дослідження з питань вивчення ситуації щодо корупції. В останні роки діяльність НАЗК у цьому напрямі заслуговує на позитивні оцінки. НАЗК з 2019 року представило низку аналітичних досліджень антикорупційних інструментів та відкрило окремий напрям стратегічного аналізу корупційних ризиків для виявлення і усунення корупційних схем. Дослідження Національного агентства можна умовно поділити на три групи: дослідження антикорупційних механізмів та інститутів; стратегічні дослідження корупційних ризиків; соціологічні дослідження. Їх результати використовуються в першу чергу при формуванні антикорупційної політики держави. Вони лягають в основу багатьох законодавчих змін та є базою для формування Антикорупційної стратегії.
- Дослідження антикорупційних механізмів та інститутів здійснюється регулярно, але не широко. З 2020 року досліджувало лише один антикорупційний інститут – уповноважених підрозділів (уповноважених осіб) з питань запобігання та виявлення корупції. За цей час йому було присвячено 3 аналітичних дослідження. Ефективність та проблематику інших антикорупційних механізмів та інститутів НАЗК не досліджувало.
- Стратегічні дослідження корупційних ризиків проводяться НАЗК доволі регулярно, послідовно та в різних сферах. Спеціально для цього у 2020 році було створено окремий відділ аналізу корупційних ризиків. Стратегічні дослідження корупційних ризиків проводяться у галузях, які були визначенні пріоритетними на основі окремого дослідження. Загалом НАЗК провело 5 досліджень корупційних ризиків у земельній сфері, 4 дослідження у соціальній сфері, по 2 дослідження у містобудівній сфері, сфері публічних закупівель та у сфері вищої освіти та по одному у сфері оборони, надання гуманітарної допомоги, дошкільної та загальної середньої освіти та виїзду з України в умовах воєнного стану.
- Соціологічні дослідження не проводяться достатньо регулярно. Лише в останні роки спостерігається певна послідовність. Загалом НАЗК проводило їх тричі у 2017, 2020 та 2021 роках. Усі дослідження проводилися за підтримки міжнародних партнерів. Результати таких досліджень були використані при розробці чинної Стратегії. Разом із тим, позитивно можна оцінити практику НАЗК щодо окремого опитування експертної громадськості.
2.4. Звітування про реалізацію державної антикорупційної політики
Національні доповіді є зручним інструментом підзвітності та прозорості. Вони є джерелом основної інформації про діяльність держави у сфері запобігання та протидії корупції. Всі проєкти Національних доповідей за період з 2016-го по 2020 рік опубліковано на офіційному вебсайті НАЗК. Кожен із опублікованих документів загалом відповідає вимогам закону щодо наявності обов’язкової інформації. Також з кожним роком спостерігається тенденція до поліпшення якості Національних доповідей. Разом із тим, обсяг Національних доповідей є надзвичайно великим (від 150 до 400 ст.), що робить їх важкодоступними та складними для читання. Негативним
аспектом є те, що не всі проєкти Національних доповідей були затвердженні КМУ чи опубліковані на веб-сайті Верховної Ради України. Але з 2018 року не було проведено жодних парламентських слухань, присвячених обговоренню реалізації антикорупційної політики. Парламент не зацікавлений у цьому. Це негативно впливає на вирішення питань, пов'язаних з політикою.
2.5. Взаємодія України з міжнародними та регіональними організаціями.
З 1997 року Україна є членом Комітету експертів Ради Європи із взаємної оцінки заходів протидії відмиванню коштів та фінансуванню тероризму (MONEYVAL). Звіт про взаємну оцінку (ЗВО) України було ухвалено в грудні 2017 року. Потім організація підготувала перший Розширений звіт про виконання рекомендацій в Україні за 2019
рік, а останній Звіт про виконання рекомендацій був підготовлений у вересні 2020 року. У ньому наголошується на негативній практиці блокування роботи головного органу, відповідального за антикорупційну політику, - НАЗК, а також на відсутності сталості, послідовності та міцної інституційної пам'яті щодо міжнародних механізмів антикорупційного моніторингу. Міжнародні зобов'язання, взяті в рамках міжнародних антикорупційних договорів, мають бути враховані в антикорупційній стратегії на певний період, а остання має відповідати циклу оцінювання в рамках відповідного конвенційного механізму.
21 січня 2004 Україна приняла Стамбульський план дій по боротьбі з корупцією в рамках програми “Антикорупційна мережа для країн Східної Європи та Центральної Азії” (АМ), ініційованої Робочою групою ОЕСD проти підкупу. Відповідно до останнього опублікованого у 2020 р. звіту АМ середній показник виконання Україною рекомендацій, наданих в межах четвертого раунду оцінювання складає 75%. У 2021 р. щодо України розпочато п'ятий раунд моніторингу і триває вже два роки. Оновлена Угода між Урядом України та ОЕСР була підписана у 2022 році та ратифікована ВРУ у лютому 2023 року. Під час Міжнародної конференції з питань відновлення України в липні 2022 року в Лугано Україна подала заявку на членство в ОЕСР. Наприкінці
вересня 2022 року Рада ОЕСР ухвалила рішення визнати статус України як потенційного члена ОЕСР та розпочати діалог про вступ. У рамках початкового перехідного періоду було розроблено та погоджено окрему Програму ОЕСР для України, яка містить чітко структуровані багаторічні робочі програми..
Україна підписала Цивільну конвенцію Ради Європи про боротьбу з корупцією у 1999 році та стала членом Групи держав проти корупції ("GRECO") у 2006 році, одночасно з набуттям чинності Конвенції. Стосовно України завершені чотири раунди GRECO, п’ятий раунд ще не розпочато. Результати дослідження засвідчують покращення ситуації щодо корупції в Україні після проходження кожного із чотирьох раундів оцінювання GRECO.
Практика
Прийняття Антикорупційної стратегії у 2014 році позитивно вплинуло на антикорупційну політику держави. Розроблення та прийняття Антикорупційної стратегії на 2021-2025 роки відбувалося зі значним залученням громадськості та стейкхолдерів, базуючись на реальних, а не декларативних цілях.
Методологічна підтримка НАЗК щодо прийняття Антикорупційних програм у державних органах та юридичних особах є якісною.
Дослідження корупції, які проводить НАЗК значно збільшилися останніми роками. Стратегічні дослідження корупційних ризиків проводяться регулярно та послідовно.
Звітування про реалізацію державної антикорупційної політики відбувається регулярно та якісно.
Формування державної антикорупційної програми передбачає широкі громадські обговорення та базується на конкретних індикаторах, виконання яких можливо оцінити.
Недостатність політичної волі має значний вплив на процес ухвалення Антикорупційної стратегії, наслідком чого стала її відсутність протягом 4 років.
Антикорупційні програми у державних органах та юридичних особах не є ефективними через формальний підхід до їх розроблення та виконання.
Соціологічні дослідження щодо стану корупції проводяться не регулярно, а дослідження антикорупційних механізмів та інститутів є вузькими.
Неналежний рівень висвітлення стану реалізації антикорупційної політики Парламентом.
Результати державної оцінки імплементації буде оприлюднено згодом.
Коротко про результати імплементації
Cтан імплементації
Тут буде розміщено державну оцінку стану імплементації розділу в законодавстві.
Тут буде розміщено оцінку державою стану імплементації розділу на практиці.
Практика
Позитивні практики імплементації
Позитивні практики імплементації
Позитивні практики імплементації
Негативні практики імплементації
Негативні практики імплементації
Негативні практики імплементації
Актуальні дослідження та матеріали
1. "Назва документу"
2. "Назва документу"
3. "Назва документу"
4. "Назва документу"
5. "Назва документу"
Ваші пропозиції
У разі наявності пропозицій та додаткової інформації, що допоможе зробити викладену інформацію краще, просимо звернутися за наступною формою
Конференція 2021
Конференція 2023
Київ, вул. Шовковична 24, офіс 14
+38 (063) 763-85-09
office@izi.institute
Підписатись на оновлення
Отримуйте сповіщення про оновлення платформи
Державний звіт про реалізацію імплементації конвенції ООН проти корупції в Україні
08.11.2020
08.11.2020
Громадські звіти
Державний звіт про реалізацію імплементації конвенції ООН проти корупції в Україні
08.11.2020
08.11.2020
Державні звіти