2.1. Способи отримання публічної інформації
Згідно результатів опитування найчастіше застосованими способами доступу до публічної інформації є запит та відкриті електронні (он-лайн) ресурси та інструменти. Прикладами таких ресурсів є відкриті державні реєстри, зокрема державний Реєстр декларацій; офіційні сайти державних органів; рубрика «Статистика» сайту-інструменту «Доступ до правди», де наявні у відкритому доступі вже отримані відповіді на запити.
Направлені на громадськість та журналістську спільноту комунікації для забезпечення прозорості та підзвітності публічного сектору не є відповідними і достатніми. Дуже мала частка опитаних використовують публічні виступи посадовців (заяви, в т. ч. зроблені під час інтерв’ю, а також інші форми інформування суспільства) (15%), безпосереднє спілкування (особистий прийом, зустріч) (14%) як джерело публічної інформації.
2.1.1. Запити на публічну інформацію
Зусилля органів державної влади для спрощення та пришвидшення процесу направлення, отримання, опрацювання, надання відповіді на запити на публічну інформацію, а також їх зусилля здійснити якісний аналіз своєї практики розгляду запитів є недостатніми. Хоча за результатами контролю (перевірок, моніторингу) спеціального органу надаються рекомендації для усунення конкретними органами негативних практик, проте бракує інструментів та механізмів, які гарантують їх виконання.
Хоча органи ведуть електронний облік запитів на інформацію та опубліковують регулярні звіти щодо опрацювання запитів на інформацію, проте оприлюднена у них інформація є поверхневою. Так, 88% органів виконавчої влади публікують на власних сайтах щомісячні, щоквартальні, щотижневі та щорічні звіти. Проте, як засвідчує контент-аналіз, інформація у цих звітах не є усесторонньою (глибокою і повною): інформація обмежується лише кількісними показниками (загальна кількість запитів, що надійшли; розглянутих запитів, в тому числі кількість запитів, на які надано інформацію і на які відмовлено). Типовим є брак інформації про аналіз проблем, середню тривалість розгляду, причини прострочення строків, або навпаки – обумовленість наявної спроможності оперативного опрацювання, підстави відмови з поясненням причин, випадки оскарження і їх результати, практику відшкодування за послуги копіювання чи сканування у відповідь на запит. Не демонструються типові приклади найчастіших практик.
Активність направлення запитів на публічну інформацію з боку громадян є високою. Громадяни та їх об’єднання є найактивнішою категорією запитувачів (82,6%). Серед можливих причин: труднощі з доступом до відкритих джерел, відсутність серед оприлюдненої інформації потрібної інформації або її неповнота, незнання про існування відкритих ресурсів публічної інформації.
2.1.2. Практика направлення запитів
Електронна пошта є найбільш затребуваним каналом направлення запитів на інформацію, хоча ще 5 років назад була поширена практика відмовляти у задоволенні запитів, отриманих електронною поштою.
Із загальної кількості запитів на публічну інформацію, отриманих органами виконавчої влади, електронною поштою надійшло 50,1% (352293), поштою – 36% (252743), іншими каналами – 11,9% (83554), телефоном – 1,1% (7786), факсом 0,9% (6277). Результати опитування також підтверджують високу поширеність електронних каналів направлення запитів: 60% опитаних найчастіше отримують публічну інформацію шляхом направлення запиту на публічну інформацію в електронній формі на електронну скриньку або через електронну форму, розміщену на офіційному сайті органу; 12% в паперовій формі.
Електронна пошта, якщо порівнювати з іншими способами, є найбільш застосованим каналом надходження запитів до місцевих органів виконавчої влади (65,3% від загальної кількості отриманих запитів).
Факс як засіб направлення запитів втрачає свою актуальність. Лише за три роки органи виконавчої влади отримали факсом у 15 разів менше запитів.
В умовах пандемії COVID-19 спостерігається значне зростання потреби у доступі насамперед до цифрової інформації та електронних шляхів направлення запиту чи звернення та відповіді на них.
Інструменти направлення запиту чи звернення спрощуються. Хорошою практикою, на нашу думку, є запуск на сайтах органів готових шаблонів звернення чи запиту в електронній формі. Заповнення таких форм не потребує багато часу, навіть у разі вимоги авторизації. Не частою є практика автоматичного миттєвого зворотного зв’язку на електронну пошту запитувача із підтвердженням отримання звернення чи запиту та повідомленням про номер та дату його реєстрації.
Запити є інструментом для громадського моніторингу: 12% опитаних зверталися до правоохоронних органів на підставі отриманої на запит інформації. Відповіді на запити часто стають підставою для розголосу та журналістських розслідувань. Наприклад, відповідь на запит про копії дипломів у 2017 році викрила підроблення диплома керівника апарату Київської міської державної адміністрації, який на той час з мером м. Києва Кличком пропрацював уже десять років. Журналісти програми «Схеми» опублікували розслідування. Поліція відкрила кримінальну справу, а прокуратура повідомила про підозру. Керівника апарату було звільнено. Проте згодом суд звільнив його від кримінальної відповідальності через закінчення терміну давності.
2.1.3. Наявність публічної інформації у відкритому доступі
Переважна більшість державних органи формально дотримуються вимоги оприлюднювати на своїх офіційних сайтах, сторінках соціальних медіа-ресурсів регулярні публічні звіти про свою діяльність. Незважаючи на виконання цієї формальної вимоги, у звітах керівники висвітлюють лише вибіркові досягнення, відібрані і оцінені за не визначеними критеріями. Винятком щодо визначення критеріїв з 2020 року стало НАЗК, оскільки його робота оцінюється за затвердженою методологією з визначеними індикаторами оцінки ефективності. Це є позитивним розвитком. Така практика має потенціал стати загальною хорошою практикою. Переважна більшість органів (у 83% органів виконавчої влади) мають систему обліку публічної інформації, тобто електронну базу даних, що містить інформацію про документи, які перебувають у суб’єкта владних повноважень, і оприлюднили цю систему на своїх веб-сайтах (73%).
Сайти не уніфіковано, інформацію на них не систематизовано. У переважній більшості навігація, пошук та інклюзивність сайтів потребують поліпшення.
Що нижче орган по вертикалі (наприклад, від міністерства до підпорядкованих йому підприємств або від обласного рівня до села чи маленького містечка), то кількість оприлюдненої ним інформації менша.
Переважна кількість органів виконавчої влади (83 з 96 органів) виконують зобов’язання оприлюднювати на своїх веб-сайтах або на єдиному державному веб-порталі публічну інформацію у формі відкритих даних, доступ до яких є вільний, безоплатний, зручний. Єдиний державний веб-портал відкритих даних https://data.gov.ua містить усі документи, якими розпоряджаються державні органи та органи місцевого самоврядування. За останні два роки загальна кількість наборів даних збільшилася вдвічі (з близько 30 тис. до близько 60 тисяч). Оновлення інформації у наборах даних здійснюється переважно у міру внесення змін, щомісячно та щоквартально. Набори даних розміщуються у форматах: XLSX, DOCX, PDF, JSON, (X)HTML, 7z, JPG (JPEG), CSV, ZIP, ODT, TIFF, RTF, TXT, ODS.
Попри визнані передові інформаційно-технологічні ініціативи, успішно реалізовані в Україні протягом останніх 10 років, усе ще трапляються випадки, коли фактична кількість даних, оприлюднених у форматі відкритих, є непропорційно мізерною для масштабів публічного сектору України, особливо таке неоприлюднення стосується органів місцевого самоврядування. Органи у переважній більшості не виконують надані їм рекомендації. Попри те, що контролюючий орган виявив невідповідності та надав рекомендації щодо їх усунення, є міністерства, які оприлюднили декілька або не оприлюднили жодного набору даних; кількість оприлюднених наборів даних обласних рад варіюється від 10 до 90% від загальних і спеціальних наборів даних, які підлягають оприлюдненню. Водночас ті відкриті дані, що оприлюднені, здебільшого мало стосуються найбільш схильних до корупції сфер, або монополізованих галузей економіки. Відповідно до результатів розвідувального аналізу, станом на 27.10.2021, залишаються пустими два із наявних 12 категорій Єдиного державного веб-порталу відкритих даних, а саме: жодного набору даних не оприлюднено в категорії «Енергетика» (має містити інформацію про тарифи, видобування, споживання, імпорт/експорт енергоносіїв тощо) і категорії «Регіональний розвиток» (територіальні громади, комунальна власність, місцевий розвиток), причому 8 із решти категорій містять непропорційно малу для масштабів України кількість даних.
Аналіз виявив позитивний розвиток формування практики надавати додаткову інформацію. Деякі центральні органи і рідко місцеві органи надають інформацію, наприклад, про відповідальну особу, дату створення інформації, частоту оновлення, дату останнього оновлення в полях додаткової інформації в підрозділах категорій порталу. Проте в усіх випадках бракує контактів відповідальної особи, що є недоліком.
Окремим досягнення є запуск з 2018 року OpenBudget – Єдиного веб-порталу використання публічних коштів: https://spending.gov.ua/. Це офіційний державний портал з відкритими даними про публічні фінанси: державний та місцеві бюджети. На порталі представлено глосарій бюджетних термінів, надано інформацію про бюджетний процес та його учасників, показники державного та місцевих бюджетів (доходи, видатки, кредитування та фінансування, дані про державний борг тощо). Портал створює можливості для прозорого діалогу влади з громадськістю з питань планування та виконання бюджету на державному та місцевому рівнях. За допомогою візуалізації поліпшується сприйняття та розуміння даних. Державний веб-портал OpenBudget відповідає кращому міжнародному досвіду у сфері відкритості публічних фінансів. Інструмент BOOST (https://openbudget.gov.ua/analytics/) є невідокремленою частиною порталу та використовується для аналізу бюджетів усіх рівнів: від села до держави, в розрізі як доходів, так і видатків, який використовують аналітики та експерти. Позитивним є наявність окремого розділу порталу з контактною інформацією про відповідальних за нього органів https://openbudget.gov.ua/contact-us та електронною формою звернення (більше інформації про публічні фінанси міститься в розділі __ ).
Реалізовані в Україні ініціативи ІТ-інструментів доступу до відкритих даних мають світове визнання і стали можливими, зокрема, завдяки Ініціативі «Партнерство «Відкритий Уряд», що реалізується в Україні з 2011 року. Загалом, за 10 років уже імплементовано чотири плани дій, п’ятий план реалізується. Неодноразово Україна отримувала відзнаки у питаннях впровадження Ініціативи. Загалом, визнано, що топ-10 досягнень України є: доступ до інформації у форматі відкритих даних; відкриття інформації про бенефіціарних власників; е-петиції, е-звернення; е-системи ProZorro, DoZorro, ProZorro.Sale; е-декларування; прозорість будівництва (CoST); відкриті публічні фінанси; доступ до архівів комуністичного режиму; забезпечення прозорості видобувних галузей (EITI); е-послуги. Всеукраїнським визнанням є система Prozorro.Продажі. Відкритим всенаціональним голосуванням її обрано серед усіх реалізованих протягом 2011-2020 років досягнень та відібрано на нагородження премією Open Government Awards 2021.
Відкриті дані демонструють антикорупційний та соціальний вплив: вони позитивно впливають на виявлення та припинення незаконних дій та підвищують прозорість у різних сферах. Частими є випадки, коли отримана або відкрита публічна інформація є підставою для звернення до антикорупційних і правоохоронних органів. Більше половини респондентів опитування (57%) мають досвід отримання публічної інформації, яка стала підставою для звернення до НАБУ, або НАЗК, або ДБР, або до Національної поліції. Серед способів отримання такої інформації є відкриті джерела (Реєстр декларацій, Прозорро, Кадастрова карта, сайти органів тощо) (28% відповідей). Наприклад, підтверджено, що відкриті дані мають позитивний та соціальний вплив в таких галузях: лісове господарство, будівельній, дорожній, медичній, екологічній, фінансовій, ведення бізнесу, місцеве самоврядування, державний нагляд. Наприклад, завдяки відкритим даним про лісові квитки, сертифікати походження деревини, дані плану лісонасаджень, реєстру з оцінки впливу на довкілля кожен може перевірити законність вирубування, виявляти зловживання та використовувати цю інформацію для притягнення до відповідальності правопорушників. А у системі відкритих е-торгів «Прозорро.Продажі Деревина» є дані про обсяги деревини, яку реалізують, ціни, кількість гравців тощо. Це сприяє прозорості ринку. В наявності сервіси, що використовують відкриті дані у сфері лісового господарства, і в зручній формі надають необхідну інформацію користувачам, наприклад: «Екосфера», Аналітичний портал та інтерактивна карта вирубувань, візуалізація санітарних вирубувань, Система супутникового моніторингу українських лісів Deep Green Ukraine, візуалізація даних «Електронні аукціони деревини».
Хоча у половини випадків на підставі звернення антикорупційні органи відкривають кримінальні провадження, притягнення до відповідальності настає рідко. Відповідно до результатів опитування за результатами звернень відкрито кримінальні провадження (48% респондентів). Кожне 6-те таке провадження закривається. Майже кожний четвертий (24%), хто звертався, має досвід ігнорування органами їх звернень і 8% згадали випадки притягнення до (адміністративної) відповідальності на підставі їхніх звернень.
2.2. Випадки відмови в доступі та інші обмеження
Загальна частка відмов у доступі до публічної інформації відносно невисока, проте відмови є частими у ситуаціях з ризиками викриття корупції або іншого правопорушення, при тому що у таких випадках найпоширенішими причинами відмов є необґрунтоване віднесення інформації до службової інформації, персональної, комерційної таємниці, таємниці слідства. Відповідно до результатів аналізу практики застосування закону про доступ у 2011-2020 роках органи виконавчої влади надіслали запитувачам відмови у наданні інформації на 4,6% від загальної кількості запитів (на 31990 запитів із 702653), із яких 1,3% (9300) – запитувана інформація мала обмеження доступу. Результати опитування засвідчують, що кожні двоє з трьох запитувачів публічної інформації хоча б раз отримали відмову в доступі до інформації, посилаючись на те, що запитувана інформація є службовою або конфіденційною. Наприклад, необґрунтоване обмеження Міністерством юстиції України доступу до інформації, що стосувалася захисту законних інтересів окремих тютюнових компаній як іноземних інвесторів шляхом арбітражу. Особливе занепокоєння викликає практика Національного агентства з питань запобігання корупції, не надаючи достатнього обґрунтування, не оприлюднювати і відмовляти у доступі до інформації про свою діяльність та її організацію. Наприклад, посилаючись на конфіденційність, НАЗК не оприлюднює і не надає інформацію про проходження етапів конкурсів набору персоналу. Попри постійний громадський інтерес та моніторинг, орган обмежив доступ (відніс до інформації для службового користування) до цілої низки своїх нормативно-правових актів (наприклад, порядку відбору декларацій для проведення обов’язкової повної перевірки та черговість такої перевірки на підставі оцінки ризиків, порядку здійснення моніторингу способу життя суб’єктів декларування, деяких методичних рекомендації для уповноважених осіб), порушує вимогу оприлюднювати для громадського обговорення проєкти своїх актів за 10 днів до схвалення.
Загалом, поширеною є погана практика обмеження доступу до інформації стосовно фінансових питань діяльності державних підприємств шляхом віднесення її до комерційної таємниці. Наприклад, ДП «Укрзалізниця». Таку практику в певній мірі може виправити прийнятий у вересні 2021 року проєкт закону № 3952.
Необізнаність запитувачів є однією з причин відмов. 3,3% (22690) із 4,6% відмов у наданні інформації від загальної кількості запитів (на 31990 запитів із 702653) надані по причині того, що запит було надіслано не за належністю, тобто органи, що їх отримали, не були розпорядниками запитуваної інформації. Результати опитування засвідчують випадки відмови по цій причині. Також опитувані згадують випадки відмови через наявність запитуваної інформації у відкритих джерелах (наприклад, на сайті органу), або через те, що запит за своєю суттю, на думку органу, був зверненням, або ж закон про доступ на них не поширюється (випадок з військовою частиною). Іноді запитувач сприймає оплату послуг копіювання чи сканування як відмову в наданні доступу до інформації.
Результати опитування засвідчили, що майже кожен другий опитаний мав випадок, коли запит був платним; і для кожного третього з тих, хто мав такий випадок, така плата була непомірною. За інформацією, отриманою від органів виконавчої влади, відшкодування фактичних витрат на копіювання і друк документів потребують у середньому 1-2 запити на місяць. З одного боку, працівники органів скаржаться, що існують практики зловживання запитувачем своїм правом, і в таких випадках виставлення рахунка може слугувати важелем стримування, зокрема «паралічу» органу. Наприклад, Виконавчий комітет Одеської міської ради протягом січня-травня 2020 року від одного запитувача отримав 1421 запит; міський інформаційно-аналітичний центр Одеської міської ради – 1209 запитів від одного запитувача, ДСА – 1668, Офіс Генерального прокурора – 4500 запитів. Або випадки, коли Департамент запобігання політичній корупції НАЗК неодноразово отримував низку однотипних запитів на надання копій звітів політичних партій саме в той період часу, коли політичні партії подавали свої регулярні квартальні звіти (причому в той час ще не було е-реєстру політичних партій і всі партії подавали свої регулярні фінансові звіти в паперовій формі, один такий звіт міг містити тисячі сторінок). Або випадок, коли працівник суду отримав запит на надання цілої низки досьє суддів, обсяг копіювання був би такий громіздкий, що працівнику довелося б витратити на це не один тиждень, лише копіюючи сторінки. Після повідомлення вартості відшкодування за копіювання запитувач значно скоротив обсяг запитуваної інформації. Також є випадки, коли після озвучення великої суми відшкодування, запитувач відмовлявся від свого запиту. З іншого боку, частим є, на вигляд абсурдне, отримання від органу як відповіді про можливість надання інформації за умови сплати рахунка на відшкодування витрат сканування або копіювання малої кількості сторінок або витрат на копії документу, який є у відкритому доступі.
Результати опитування кажуть, що у переважній більшості випадків відповідь на запити надають у визначені строки (82% опитаних), водночас у майже половини випадків (54%) розпорядники публічної інформації надають публічну інформацію у повному обсязі і по суті питання. Відповідно до здійсненого Уповноваженим у 2020 році моніторингу щодо оперативності, якості надання та оприлюднення публічної інформації про протидію пандемії COVID-19, незважаючи на суспільну важливість такої інформації, 75% розпорядників інформації надають таку запитувану інформацію вчасно і в повному обсязі.
Окрім перепон для доступу до інформації, які є підставами для оскаржень, існують інші перепони. Правом оскарження користуються не завжди, і необізнаність є не основною причиною неоскарження. Майже кожен третій опитаний визначає ненадання або запізніле надання відповіді на запит, або надання відповіді не по суті перепоною для доступу до інформації. Водночас експертна громадськість пояснює неоскарження ризиком втрати на оскарження часу, необхідного, наприклад, для негайних адвокаційних заходів. У таких випадках, розуміючи вірогідність відмови, громадськість традиційно вдається до інших ніж оскарження шляхів: звернення за однаковою інформацією до декількох органів одночасно, або звернення до інсайдерів, партнерських організацій. Іншими додатковими перепонами для отримання інформації, її публікації й поширення є втрата мотивації, нестача фінансів, судовий збір, страх, «джинса» (замовні публікації).
2.3. Оскарження
Кількість випадків оскарження ненадання доступу до публічної інформації зростає. У більшості випадків скарги задовольняються. У 2021 році порівняно з минулим роком кількість повідомлень про такі порушення зросла у 1,5 раза. Результати опитування виявили, що кожен другий запитувач публічної інформації, який отримував відмову у доступі до такої інформації, оскаржував таку відмову. У більшості випадків скарги задовольняються (60% респондентів).
Найчастіше зі скаргою звертаються до спеціального органу з доступу, тобто Омбудсмана (68% з тих, хто оскаржували); з позовною заявою до суду звертається кожен третій (26%); майже кожен п’ятий (18 %) – до вищого органу за вертикаллю/ієрархією. Звернення до Уповноваженого є безоплатним, скаргу можна подати через сайт https://ombudsman.gov.ua/ за допомогою опції «Онлайн приймальня», що дозволяє направити звернення онлайн: https://online.ombudsman.gov.ua/. Оскарження не потребує спеціальних правових знань, що дає змогу це зробити самостійно, без правової допомоги.
Уповноважений є дійсно незалежним інститутом як таким, проте його спроможність потрібно посилити. Незважаючи на наявність регулярних щорічних звітів Уповноваженого, їхня структура й інформація у них не є уніфікованими. Попри успішну разову ініціативу рейтингування органів в 2015 році за критеріями відкритості, прозорості, доступності тощо, Омбудсман не продовжив цю практику. Практика оцінювання та рейтингування відкритості державних органів усіх гілок влади та місцевого самоврядування за визначеною методологією є правильним напрямком розвитку. Практика регулярного рейтингування має потенціал стати хорошою практикою. Громадські експерти порівнюють повноваження Уповноваженого з «молотком, який в руках мудрого, досвідченого юриста, має вбивчу силу». Проте ахіллесовою п’ятою Омбудсмана є мізерна для масштабів України кількість працівників, що займаються доступом, а також їх плинність, що також впливає на результати розгляду звернень. Відтак, попри те, що у 2020 році до нього надійшло втричі менше повідомлень про порушення права громадян на доступ до інформації ніж за попередній рік (у 2020 році – 3613 повідомлень, у 2019 році – 10937), за результатом було складено тільки 185 протоколів, що становить 5% від загальної кількості оскаржень. В експертному колі існує однозначна думка про необхідність посилення інституційної спроможності Уповноваженого. Проте дискусія щодо шляхів такого посилення триває: одні експерти виступають за можливе виокремлення повноважень щодо доступу до інформації і надання їх новоствореному органу з гарантіями незалежності та спроможності, інші – за посилення існуючого інституту.
Існують інструменти, які спрощують оскарження до суду, але доступність до цих інструментів та обізнаність щодо їх наявності низька. Діють онлайн-інструменти неурядових ініціатив, наприклад, «Конструктором позовної заяви щодо оскарження відмови у наданні публічної інформації» (https://cedem.org.ua/konstruktor-pozovnoyi-zayavy/) від Центру демократії та верховенства права CEDEM (https://cedem.org.ua/). Доступ до цих інструментів обумовлений в першу чергу доступом до Інтернету, що досі є проблемою для у селах та маленьких містечках регіонів України та населення старших вікових груп. Держава, своєю чергою, надає можливість скористатися безоплатною правовою допомогою у спеціальних центрах по всій території України. Отримати таку допомогу можна безпосередньо у місцевих центрах, телефоном, через довідково-інформаційну платформу WikiLegalAid (https://wiki.legalaid.gov.ua/). Попри наявність комунікаційної платформи для працівників держустанов, правові клуби PRAVOKATOR розташовані у п’яти найбільших містах України, бракує всеукраїнські інформаційно-просвітницькі кампанії з питань антикорупції, націлені на населення України з використанням суспільних загальнодоступних каналів комунікацій (i.e., суспільне телебачення).
2.4. Практика реалізації свободи слова
Попри загрози та перепони, активність громадськості та журналістів є високою. Результати опитування засвідчують, що 90% респондентів займаються викриттям можливих незаконних дій публічних, посадових осіб або пов’язаних з ними осіб. Кожен другий опитаний журналіст зазнає інших перешкод своїй журналістській діяльності: відмови в акредитації на публічні заходи, спілкуватися (уникнення розмов і зустрічей), відповідати на запити, також психологічне насилля (цькування в соціальних мережах, словесні образи, провокування) та фізичне насилля (наприклад, штовхання, удари ногою), недопуск до приміщення з посланням на карантинні обмеження, недозвіл на зйомку, погроза поліцією, позови до суду. Наприклад, Напад 04.10.2021 співробітників державного «Укрексімбанку» на знімальну групу «Схем» під час запису інтерв’ю з головою правління установи після незручного питання. Працівники банку забрали знімальну техніку, видалили плівки, застосовували фізичну силу, чинили психологічний тиск. Після суспільного розголосу, голову правління було відсторонено.
В регіонах більше тиску, перешкоджання, погроз, насильства, нападів на журналістів. Кожен третій опитаний отримував погрози на свою адресу або на адресу своїх близьких. На кожного восьмого було здійснено напад. Лише у 1 з 10 випадків нападу нападника покарано за рішенням суду.
Є також позови проти журналістів. На кожного п’ятого опитаного за останні два роки було подано позов до суду або заяву до правоохоронних органів у зв’язку з публікацією, поширенням ними інформації. Майже кожен третій з тих, стосовного кого подавали звернення до суду або правоохоронних органів у зв’язку з публікацією, поширенням інформації, має/мав(ла) негативні наслідки.
Незважаючи на суспільну важливість притягнення до відповідальності нападників на громадських активістів, журналістів, численні громадські акції, публічні звернення та заяви щодо розслідувань злочинів проти журналістів, виглядає так, що влада докладає дуже мало зусиль, щоб змінити ситуацію на краще. Існує практика, коли за фактом нападу на журналіста/стку поліція відкриває провадження не за кваліфікаціями статей щодо порушень безпеки журналістів, а як хуліганство. У зв’язку з цим можна брати під сумнів, що наявні офіційні кількісні дані щодо журналістів показують реальну ситуацію. Викликає також занепокоєння те, що, за десятками випадків перешкоджання і нападів правоохоронні органи відкривають одиниці кримінальних проваджень, і навіть попри відкриті справи та судові розгляди, винним вдається уникнути відповідальності. Протягом 2020 року органи досудового розслідування Національної поліції України розпочали 214 кримінальних провадженнях, пов’язаних з перешкоджанням законній професійній діяльності журналістів. До суду направлено 16 кримінальних правопорушень. Закрито 132 кримінальних провадження. Станом на 17.02.2021 з урахуванням минулих років 220 кримінальних правопорушень. Із вказаної кількості кримінальних проваджень: 23 розпочато у 2021 році; 51 злочин вчинено на тимчасово окупованій території ОРДЛО та АР Крим; тільки у 33 провадженнях особу, що вчинила злочин, встановлено .
Переважна більшість опитаних журналістів (92%) не мали протягом останніх двох років випадків, коли матеріали про можливу корупцію не вдалося опублікувати через законодавчі, регуляторні або інші обмеження у сфері журналістики і свободи слова. Для опублікування часто застосовуються інтернет-платформи, зокрема власних сайтів, сторінок у соціальних мережах. Лише один опитаний мав випадок зняття публікації про корупцію через позицію власника видання.
2.5. Залученість громадянського суспільства
Протягом 2016–2020 років кількість інститутів громадянського суспільства суттєво зросла.
Онлайн ресурси (сайти, сторінки в соцмережах) державних органів, а також особисті контакти є для громадськості найпоширенішими джерелами інформації про ініціювання органами влади громадських консультацій, обговорень тощо. Результати опитування показують, що 38% респондентів найчастіше дізнаються про ініціювання органами влади громадських консультацій, обговорень з офіційного сайту органу, 28% – зі сторінки органу в соціальних мережах, 29% – за допомогою своїх особистих контактів. Органами виконавчої влади було оприлюднено 58938 проєктів рішень для обговорення з громадськістю, з них: 13423 проєкти винесли на обговорення міністерства, 15072 – інші центральні та 30443 місцеві органи виконавчої влади.
Що більше корупційних ризиків у сфері, то менше органи долучають громадськість до обговорень процесів напрацювання рішень. Наприклад, нехтування Міністерством з питань стратегічних галузей промисловості обов’язку створення Громадської ради, небажання долучати до обговорення стратегічних документів. Звернення до КМУ щодо таких неприйнятних практик завершилося поверненням самого питання на рівень міністерства, що не вирішило його по суті. Також громадськість з регіонів скаржиться на створення органами «своїх кишенькових» громадських рад, куди входять «лояльні до влади ГО». Не можемо не зазначити кричущий випадок, що стався у Кропивницькій міськраді, яка, підмінивши відомості, включила до робочої групи ніби-то кандидатуру місцевої ГО, проте насправді було включено потрібну їм особу.
Типовою проблемою не тільки центральної, але й законодавчої гілки влади є загальне нерозуміння суті роботи з громадськістю та іншими зацікавленими сторонами.
У переважній більшості випадки перешкоджання залученості трапляються в регіонах. У переважній більшості випадків громадяни не оскаржують недопуск до або непроведення консультацій, або прийняття рішень з порушенням норм щодо залученості громадськості. 84% респондентів опитування протягом останніх двох років не оскаржували рішення органу державної/місцевої влади через перешкоджання або непроведення громадських обговорень, консультацій тощо. Водночас 16% оскаржували рішення, ухвалені за таких умов, проте лише у 4% за результатами оскарження рішення було скасовано або переглянуто, у 12% випадків оскарження нічого не змінило. Проте, у більшості опитаних (61%) не було випадків перешкоджання з боку влади в будь-який спосіб їх залученню до консультацій, у яких вони хотіли би чи планували взяти участь протягом останніх двох років.
Існують хороші практики залучення громадськості. Наприклад, напрацювання НАЗК проєкту антикорупційної стратегії на 2021-2024 роки, Міністерством розвитку громад та територій України проєкту Національної стратегії сприяння розвитку громадянського суспільства в Україні на 2021-2026 роки відбувалося з достатньо високим рівнем залученості громадськості. Онлайн-обговорення стали ефективним механізмом залучення громадськості (особливо з регіонів) в умовах карантинних обмежень.
2.6. Обізнаність громадськості щодо питань доступу та залученості
Просвітницькі інструменти наявні, проте ними мають змогу користуватися лише ті, хто має доступ до Інтернету та знає про них; бракує інформаційних кампаній просвітницького характеру та таких, що націлені на формування цінностей у суспільстві, шляхом застосування різноманітності інформаційних каналів, не обмежуючись онлайн-каналами. Для поширення обізнаності з питань доступ до інформації експертна громадськість пропонує, наприклад, у практичні посібники з питань доступу, що є онлайн. Є схвальні відгуки громадських активістів про сайт «Доступ до правди» https://dostup.pravda.com.ua/ (працює з 2017 року). Цей інструмент пропонує зручні та зрозумілі шаблони запитів, кейси 91267 запитів від 1831 розпорядника інформації, із можливістю пошуку серед них за ключовим словом чи датою. Пропонуються відкритий доступ до реальних кейсів оскарження (т.зв. проєкт «Насудзадоступ»: https://dostup.pravda.com.ua/nasud), а також різні роз’яснювальні публікації, можливість юридичної консультації, тощо. Своєю чергою 2020 року держава презентувала новий освітній серіал «Актуальні питання доступу до публічної інформації. Курс для державних службовців та службовців органів місцевого самоврядування», який має бути розміщено на платформі «Дія. Цифрова освіта». Заявлено, що цей серіал спрямований на підвищення рівня знань законодавства з доступу до публічної інформації; запобігання порушенням прав громадян на інформацію у зв’язку з необґрунтованим обмеженням доступу; використання Інтернет-технологій під час оприлюднення інформації та взаємодії з громадянами.
Великим досягненням є започаткування та робота Міждисциплінарного науково-освітній центру протидії корупції в Україні (ACREC) https://acrec.org.ua/en/, який, окрім антикорупційних сертифікатних програм, з 2019 року готує магістрів-політологів в рамках програми «Антикорупційні студії». Працюють Антикорупційна школа НАБУ, Офіс розбудови доброчесності НАЗК.
Попри зусилля з боку уряду та експертної громадськості, нинішній рівень обізнаності щодо антикорупційних органів та їхніх результатів залишся майже на тому ж рівні. Результати соціологічного дослідження 2020 року каже, що 72,1% респондентів знають, які антикорупційні органи є в Україні; якщо порівняти з відповіддю, наданою в 2017 році, то цей показник становив 73,2%. Показник тих, хто не знають, знизився на 0,8% (в 2017 році – 20,2%, в 2017 році 19,4%). У 2020 році частка тих, хто обізнаний про результати антикорупційних органів, складала 57,8%, якщо порівняти з відповідями 2017 року, то така частка складала 62,5%. Частки тих, хто зазначив, що не знають про такі результати: у 2020 році – 28,2%, у 2017 році – 28,7%.
Серед причин є (а) необізнаність щодо наявних відкритих інформаційних ресурсів, (б) брак (технічної, матеріальної тощо можливості) доступу до них, (в) недостатність навчально-просвітницьких заходів для громадськості, брак інформаційно-просвітницьких кампаній. Як засвідчують дані аналізу, із загальної кількості отриманої органами виконавчої влади кореспонденції, в якій автори посилаються на Закон про доступ, 13,8% від загальної кількості отриманих запитів (це 96664 листи) за змістом були зверненнями, а не запитами на публічну інформацію. Частими є випадки, коли фізичні та юридичні особи звертаються за отриманням адміністративних послуг, посилаючись на Закон про доступ. Результати опитування засвідчують, що кожен третій з респондентів жодного разу за останні два роки не брав участі в тренінгах з питань доступу до публічної інформації чи питань залучення з боку влади чи місцевого самоврядування громадськості до напрацювання управлінських рішень, політик.
Експертна громадськість єдина у баченні щодо необхідності збільшити кількість та застосовувати концептуальний, підхід до змісту просвітницьких заходів, практичних тренінгів не тільки для працівників органів, а й серед підлітків та школярів (правова обізнаність), із регулярним методологічно базованим оцінюванням досягнутих результатів таких заходів для коригування наявної або формування нової політики.