2.1. Декларації 2.1.1. Подання декларації, їх доступність та функціонування реєстру декларування Подання декларацій можна назвати доволі складним процесом, особливо для тих осіб, що подають її вперше. Труднощі можуть виникати як з правильністю відображення інформації, так і з самим процесом подання. Для їх уникнення НАЗК проводить кампанію щодо правильності заповнення декларацій, яка заслуговує на позитивні оцінки. Зокрема, НАЗК: - надає технічну підтримку (онлайн та за телефоном) у разі виникнення труднощів та розміщує рекомендації щодо роботи з реєстром; - надає доволі популярні (про це свідчить велика кількість відгуків користувачів) роз’яснення щодо правильного заповнення декларацій, які регулярно оновлюються. Вони містять детальну інструкцію та пояснення щодо заповнення кожного розділу; - надає індивідуальні роз’яснення. За інформацією органу, під час нещодавньої кампанії декларування НАЗК надало понад 40 тис. особистих роз’яснень, з них 16 тис. надав Контакт-центр НАЗК, 25 тис. відповідей було надано з технічних питань, а також 657 письмових відповідей на запити щодо декларування; - проводить навчання щодо правильного декларування. Зокрема, створено окремий сайт, присвячений виключно декларуванню; створено серію навчальних відео щодо декларування; розроблено навчальний проєкт «Декларуйся правильно» для декларантів та всіх охочих; на сайті НАЗК, Facebook та Telegram сторінках органу регулярно розміщуються дописи, присвячені декларуванню загалом і окремим специфічним питанням. Окрім НАЗК доволі відчутну допомогу декларантам надає громадськість. Наприклад, після запровадження декларування представники громадськості створили чат-бот, який дозволяє декларантам правильно заповнити декларацію. Окремі державні органи та саме НАЗК на своїх офіційних ресурсах рекомендували користуватися цим інструментом. Попри хорошу роботу НАЗК стосовно надання допомоги щодо декларування актуальним залишається питання спрощення процесу заповнення декларацій. Наприклад, досі не впроваджено автоматичне заповнення тих розділів декларації, які містять відомості, котрі можна отримати з інших державних реєстрів (нерухомість, транспортні засоби тощо). На думку експертів, впровадження цього механізму суттєво б полегшило процес заповнення декларацій та зменшило б кількість ненавмисних помилок. Відповідну ініціативу щодо поліпшення реєстру закладено в проєкті Антикорупційної стратегії на 2020–2024 роки, але її більше року не може прийняти парламент (докладніше в Розділі ____). Позитивно можна оцінити доступність та відкритість декларацій. Усі декларації, окрім декларацій окремих осіб, що здійснюють функції, пов’язані з державною безпекою, опубліковані в Реєстрі. Доступ до декларацій є вільним, безкоштовним та цілодобовим. Для зручності у Реєстрі функціонує проста та зрозуміла система пошуку. Декларації можна шукати за ім’ям особи, а знайдені варіанти відсортовувати за вісьмома критеріями. Система зберігає декларації з 2015 року і по сьогодні, за цей час у Реєстрі назбиралося понад 6 млн документів. Кожну декларацію можна переглянути у двох форматах – HTML (на сайті) та JSON (машинозчитувальний формат). Важливо також зазначити, що завдяки відкритим API є можливість імпортувати базу декларацій на інші платформи. Наприклад, паралельно існують реєстри декларацій, які ведуть громадські організації. Хоча, після оновлення Реєстру з’явилися певні проблеми з відкритими API, їх, зокрема, не можна імпортувати в інші бази декларацій. Існують також певні недоліки у процесі обслуговування реєстру. НАЗК не спроможне самостійно виконувати його технічний супровід без сторонньої підтримки. Як зазначає громадськість, суттєвою проблемою з початку роботи реєстру (2016 рік) по 2020 рік було фізичне розміщення технічного обладнання реєстру за межами приміщень НАЗК у ДП «Українські спеціальні мережі». Це, на думку громадськості, створювало загрози неналежного втручання у функціонування реєстру. У 2020 році обладнання перенесли до приміщень НАЗК, що поліпшило ситуацію, але не змінило її суттєво, оскільки у 2021 році НАЗК уклало договір із зазначеним вище підприємством для здійснення технічного супроводу реєстру, що фактично повернуло ризики незаконного втручання. Саме тому громадськість висловлює занепокоєння та вказує, що потрібно забезпечити спроможність НАЗК самостійно виконувати технічний супровід без будь-якої додаткової підтримки. 2.1.2. Перевірка декларацій Закон встановлює лише перелік видів перевірок та закріплює загальні положення щодо їх проведення. Натомість НАЗК на підзаконному рівні визначає більш конкретні порядки їх здійснення. Кожна перевірка має свої особливості, тому коротко їх зазначимо. 1)Перевірка щодо своєчасності подання декларації, логічно-арифметичний контроль та перевірка щодо правильності та повноти заповнення. Перевірка своєчасності подання декларацій запроваджена для виявлення випадків неподання декларацій. Її здійснюють антикорупційні уповноважені на місцях, саме вони контролюють факт подання декларацій працівниками свого органу/організації. цей тип перевірок можна назвати дієвим, що підтверджується статистикою. У 2020 році НАЗК отримало близько 10 тис. повідомлень від державних органів про неподання їхніми співробітниками декларацій, що на 4 тис. менше, ніж попереднього року. Логічно-арифметичний контроль (далі – ЛАК) – це автоматизована перевірка декларацій шляхом порівняння поданої декларації з попередніми та зіставлення задекларованої інформації з державними реєстрами. ЛАК спрямований на виявлення «ризикованих» декларацій, які потім НАЗК направляє на повну перевірку. За час існування цього типу перевірок правила його проведення неодноразово змінювалися. Вперше ЛАК почав свою роботу у 2018 році, але через надто низькі коефіцієнти ризиків система запропонувала дуже багато декларацій, які треба перевірити. У 2020 році правила ЛАК змінили, але вони зазнали критики з боку громадськості через надто завищені коефіцієнти, що також не було б ефективним на практиці. Втретє НАЗК змінило правила ЛАК у 2021 році, проте цього разу не опублікувало їх та не надає ці правила за запитами, що також обурило громадськість. Станом на вересень 2021 року чинні правила ЛАК невідомі, що не дає змоги їх оцінити. Судити про ефективність цього типу перевірок можна лише з окремих публікацій НАЗК. Згідно з однією з останніх, за допомогою ЛАК перевірено всі подані декларації у 2021 році (близько 950 тис.) і на підставі цього розпочато 63 повних перевірки. Перевірка на правильність та повноту заповнення декларацій станом на вересень 2021 року не проводиться, а порядок її проведення відсутній. Раніше вона здійснювалася програмним забезпеченням Реєстру автоматично, ще під час подання декларацій. Зокрема, перевірялося, чи всі необхідні поля декларації заповнено. Наприкінці серпня 2021 року Голова НАЗК видав наказ про порядок проведення контролю щодо повноти заповнення декларацій, який набирає чинності наприкінці 2021 року. Він передбачає автоматизовану перевірку відомостей у всіх деклараціях, яка здійснюється шляхом порівняння поданої декларації з державними реєстрами. Потім таку інформацію додатково перевіряють працівники НАЗК. Наразі не до кінця зрозуміло, чим така перевірка відрізняється від ЛАК, оскільки їхні методи збігаються. Проте, можливо, саме вона дозволить збільшити обсяг перевірених декларацій. Цей тип перевірки вже зазнав критики з боку громадськості, яка стурбована тим, що він дозволить обходити повні перевірки декларацій. 2) Повна перевірка декларацій Повна перевірка декларації – це основний та комплексний механізм перевірки. Саме він спрямований на з’ясування достовірності задекларованих відомостей, точності оцінки задекларованих активів, наявності конфлікту інтересів та ознак незаконного збагачення чи необґрунтованості активів. Повна перевірка декларацій є надзвичайно важливим механізмом, від якісної роботи якого залежить ефективність інституту декларування загалом. Повна перевірка здійснюється відповідно до Порядку, затвердженого НАЗК. Загалом до цього документа в експертів та громадськості немає суттєвих зауважень і його можна назвати доволі якісним. Разом із тим певну критику експертна громадськість висловлює щодо механізму автоматизованого розподілу декларацій, що підлягають перевірці, серед працівників НАЗК. Оскільки він не забезпечує достатніх гарантій від неналежного впливу на процес розподілу справ. Ефективність повних перевірок можна оцінювати за кількісними та якісними показниками. Перший показник є надзвичайно низьким у порівнянні із загальною кількістю поданих за рік декларацій, але достатньо високим зважаючи на ресурси НАЗК. Щороку НАЗК здійснює близько 1000 повних перевірок декларацій, що можна оцінити позитивно. Водночас перевірені декларації складають лише 0,1% від загальної кількості поданих щорічно. Зважаючи на кількість поданих декларацій (близько 950 тис. щороку) пріоритет у повній перевірці надається деклараціям осіб, які займають відповідальні посади або посади із високими корупційними ризиками. Такий підхід є обґрунтованим, оскільки дозволяє протидіяти топкорупції, але він має декілька недоліків. Зокрема, декларації державних службовців нижчого рівня практично не перевіряються. Це суттєво знижує ефективність декларування на місцях та дозволяє державним службовцям нижчого рівня уникати відповідальності за брехню в деклараціях. Підвищити ефективність повних перевірок можна завдяки збільшенням ресурсів НАЗК, оскільки, на думку експертів ресурсів у органу для здійснення ефективних перевірок декларацій є недостатньо. Своєю чергою, якість перевірок останніми роками суттєво підвищилася. Зокрема, на думку експертів, зараз ретельніше проводиться перевірка щодо ознак незаконного збагачення чи необґрунтованих активів. Наприклад, нещодавно за результатами повної перевірки працівники НАЗК виявили ознаки незаконного збагачення на суму приблизно 1,1 млн євро. Статистика також частково це підтверджує: у 2020 році із 446 декларацій у 131 виявлено порушення (у 29 % випадків), з яких у 97 деклараціях (у 21 % із загальної кількості) виявлено ознаки кримінального правопорушення. Разом із тим, певні зауваження щодо якості повних перевірок все ж таки виникають. Експерти зазначають про випадки, коли НАЗК не помічало ознаки ймовірного недостовірного декларування, незважаючи на інформацію у відкритих джерелах. Крім того, на їхню думку, існує необхідність уніфікованого підходу НАЗК до окремих аспектів перевірки та розширення міжнародної співпраці для виявлення незадекларованих активів. Експерти також вважають, що доволі багато часу під час здійснення цього виду контролю працівники НАЗК витрачають на перевірку несуттєвих відомостей, як-от правильність написання назви вулиць, адрес тощо. Суттєво вплинуло на ефективність проведення повних перевірок декларацій рішення КСУ у справі №13-р/2020, яким було визнано неконституційним окремі положення Закону про запобігання корупції щодо декларування. Наслідком такого рішення стало зупинення 530 повних перевірок та закриття правоохоронними органами 4712 кримінальних проваджень щодо декларування недостовірної інформації. Крім того, одним із найсуттєвіших наслідків цього рішення є неможливість притягнення до відповідальності осіб, які збрехали в деклараціях за 2020 рік. 3) Перевірка декларацій окремої категорії осіб Порядок перевірки декларацій окремої категорії осіб є закритим для громадськості. Зокрема, мова йде про працівників розвідувальних/контррозвідувальних органів, СБУ та осіб, діяльність яких пов’язана з державною таємницею. НАЗК не надало таких порядків перевірок навіть на запит громадських організацій. Перевірка декларацій вказаних осіб здійснюється у спосіб не передбачений законом. Її здійснює підрозділ внутрішнього контролю НАЗК, а декларації відбираються для перевірки за спеціально встановленим порядком. Громадськість розкритикувала такий підхід НАЗК, зокрема зазначаючи, що підрозділ внутрішнього контролю НАЗК має виконувати інші функції згідно із Законом про запобігання корупції. Експерти вважають, що відбір таких декларацій для проведення повної перевірки має відбуватися в загальний спосіб, з єдиною особливістю – проводити перевірку мають працівники НАЗК, які мають доступ до державної таємниці. Певні особливості в перевірці декларацій стосуються декларацій суддів та суддів КСУ. Раніше такі декларації перевірялися в загальному порядку, але після згаданого рішення КСУ законодавство змінилося. Зокрема, передбачалося прийняття особливого порядку проведення повних перевірок декларацій, який мав би погоджуватися з ВРП та КСУ. НАЗК розробило та подало на погодження відповідний документ. Проте через відмову такого погодження з боку представників судових органів повна перевірка декларацій суддів і суддів КСУ здійснюється й надалі в загальному порядку (закон передбачав таку опцію у разі відмови в погодженні). Хоча, певні особливості все ж таки залишилися. Зокрема, перед початком повної перевірки декларації судді або судді КСУ НАЗК повідомляє про це відповідні органи (ВРП та Голову КСУ). Крім того, довідку за результатами такої перевірки може підписати виключно Голова НАЗК або його заступник.
2.1.3. Способи приховати майно в декларації Перші спроби декларантів приховувати своє майно здійснювалися разом із поданням перших декларацій у 2014 році. З часом законодавство розвивалося, і поступово усували «діри», які дозволяли обходити його. Проте разом із розвитком законодавства з’являлися нові або модернізовувалися старі схеми для приховування майна. Станом на дату написання цього звіту таких схем доволі багато, але жодна з них не є ідеальною, адже її можуть виявити НАЗК, громадськість чи журналісти. Наведемо ті схеми приховування майна, які опитані нами експерти визнали найпоширенішими: 1) Декларування майна та активів на членів сім’ї, яких не потрібно вказувати в декларації. Декларанти доволі часто користуються цим способом, щоб приховати майно. Він полягає в реєстрації майна, бізнесу та інших активів на близьких родичів (батьки, батьки дружини/чоловіка, братів/сестер тощо), яких не потрібно вказувати в декларації. Така практика дозволяє частково використовувати відповідне майно або отримувати з нього прибуток без його декларування. Подібні схеми доволі часто викривають журналісти. Якраз під час написання цього звіту було опубліковано журналістське розслідування, в якому стверджується, що мати чинного народного депутата за час його роботи в парламенті придбала майна на приблизно 450 тис. євро. 2) Реєстрація майна на підприємства. Вказана схема полягає в реєстрації майна (нерухомість, транспортні засоби тощо) на підприємства, які є у власності декларанта. Відповідно, в деклараціях вказують лише наявність підприємства, проте не зазначають усе майно, яке зареєстровано за підприємством та яким постійно користується декларант. Експерти вказують, що у разі використання цієї схеми органам дуже складно довести факт користування майном у цілях декларанта, а не в цілях підприємства, що фактично не дає змоги притягнути осіб до відповідальності. 3) Заниження вартості декларованих активів. Декларанти (та й інші особи) у разі купівлі/продажу активів штучно занижують їхню вартість через потрібних оцінювачів майна. Хоча під час купівлі/продажу сплачують реальну вартість. Це дає змогу заплатити менше податків із операції, а також обійти пороги максимального готівкового розрахунку (1500 євро) та пороги, що є підставою проведення фінансового моніторингу (4500 євро). У результаті у деклараціях можуть відображатися елітні автомобілі чи нерухомість вартістю 1500–4500 євро. Це своєю чергою дозволяє обійти ЛАК, який не вважатиме вартість задекларованого майна підставою для підвищення ризику декларації. 2.1.4. Моніторинг способу життя. Моніторинг способу життя – це захід фінансового контролю, який здійснюється НАЗК з метою встановлення відповідності рівня життя декларантів наявному у них та членів їхньої сім’ї майну і одержаним ними доходам згідно з декларацією особи. Моніторинг способу життя проводиться на підставі інформації, отриманої з відкритих джерел або від фізичних чи юридичних осіб. За підсумками моніторингу може розпочатися повна перевірка декларації або НАЗК повідомляє відповідні органи про виявлені правопорушення. Вперше моніторинг способу життя застосовано у 2020 році, після 6 років з часу його впровадження. Така довга пауза передовсім пов’язана з відсутністю порядку проведення такого моніторингу, який попередній склад НАЗК не зміг затвердити. Після перезавантаження органу новий Голова своєю резолюцією затвердив до застосування Методичні рекомендації щодо порядку здійснення вибіркового моніторингу способу життя суб’єктів декларування. На підставі цих рекомендацій НАЗК у 2020 році провело 47 моніторингів, за результатами яких проведено 7 повних перевірок декларацій. Згодом моніторинг способу життя разом з іншими антикорупційними інструментами було визнано неконституційними, але парламент повернув його. У 2021 році НАЗК заявило, що за результатами проведення моніторингу способу життя народного депутата було пред’явлено позов про визнання необґрунтованими активів. Згодом ця справа стала першою успішною практикою застосування інституту цивільної конфіскації в Україні Попри певний прогрес у застосуванні цього інструменту, експертна громадськість висловлює сумніви щодо його ефективності. За результатами нещодавнього комплексного дослідження Моніторингу способу життя експерти дійшли висновку, що цей інструмент потрібно належним чином удосконалити, або передати такі повноваження до НАБУ, або взагалі скасувати. Автор цього дослідження під час інтерв’ю через кілька місяців після публікації заявляє, що найбільше схиляється саме до останнього варіанта. Зокрема, у дослідженні вказується на низку суттєвих недоліків у чинному процесі проведення Моніторингу способу життя, наприклад: 1) Моніторинг неналежно регламентований. Моніторинг способу життя проходить на підставі Методичних рекомендацій, а не Порядку, що суперечить Закону про запобігання корупції. Неналежна підстава для проведення моніторингу може своєю чергою бути підставою для оскарження законності його проведення, що навряд чи сприятиме ефективності цього інструменту. Більше того, Методичні рекомендації не пройшли належної реєстрації, їх досі не опубліковано, їх застосовують на підставі резолюції Голови НАЗК, юридична сила якої викликає певні сумніви. 2) Моніторинг способу життя фактично повторює процедуру повної перевірки декларацій. На думку експертів, НАЗК належним чином не розмежувало процедури моніторингу та повної перевірки декларацій. Обидва способи контролю фактично використовують однакові інструменти, що переважно передбачають «кабінетну» перевірку. Це призводить до дублювання та розпорошення ресурсів НАЗК, оскільки після проведення моніторингу (у разі виявлення порушень) усе одно починається повна перевірка.
2.2. Конфлікт інтересів Основним органом, який здійснює моніторинг та контроль за виконанням законодавства з питань конфлікту інтересів, є НАЗК. Водночас подібні повноваження має низка інших органів. Наприклад, контроль за виконанням законодавства щодо конфлікту інтересів у діяльності суддів здійснює Рада суддів України, у діяльності прокурорів – Рада прокурорів України (докладніше про це в Розділі ___). Проте великі повноваження щодо контролю за дотриманням законодавства з питань конфлікту інтересів є у Національної поліції (НП). Єдина відмінність між НАЗК і НП полягає у суб’єктах, щодо яких ці органи мають право складати протоколи. З 2020 року НАЗК складає протоколи за порушення законодавства про конфлікт інтересів виключно щодо високопосадовців (осіб, що займають відповідальні посади або посади з високим ризиком корупційних ризиків), а щодо інших суб’єктів – НП. Незважаючи на низку органів, які мають повноваження в цій сфері, найбільше уваги слід приділяти власне НАЗК, оскільки саме цей орган відповідальний за моніторинг та надання роз’яснень (рекомендацій) щодо конфлікту інтересів. Для ефективного здійснення своїх повноважень у цій сфері НАЗК користується декількома інструментами: складає адміністративні протоколи у разі порушення законодавства; виносить приписи про порушення вимог законодавства; проводить моніторинг; надає індивідуальні та загальні роз’яснення, а також методичні рекомендації. Кількісні показники діяльності НАЗК щодо моніторингу та контролю за виконанням законодавства з питань конфлікту інтересів є доволі високими. У 2020 році НАЗК: - провело понад 1000 заходів моніторингу та контролю стосовно запобігання та врегулювання конфлікту інтересів, інших обмежень щодо запобігання корупції. Результатом стало врегулювання потенційного конфлікту інтересів у діяльності 57 осіб; - винесло 31 припис про порушення вимог законодавства щодо етичної поведінки, запобігання та врегулювання конфлікту інтересів, інших вимог та обмежень, передбачених Законом України «Про запобігання корупції»; - направило 95 вимог щодо виявлення та/або врегулювання конфлікту інтересів; - надало 942 індивідуальних роз’яснення щодо відсутності/наявності конфлікту інтересів. Експертна громадськість висловлює низку зауважень щодо використання загаданих інструментів. Зокрема, експерти вказують, що згаданий моніторинг та контроль, який проводить НАЗК, жодним чином не врегульований. Тобто не існує порядку його проведення, який визначав би основні аспекти – строки, повноваження осіб, що проводять моніторинг тощо. Про це громадськість зазначала ще у 2019 році, проте НАЗК за цей час так і не прийняло відповідного документа. Іншим недоліком цього інструменту, на думку експертів, є відсутність автоматизованого розподілу під час виконання таких моніторингів, що суперечить закону і не сприяє об’єктивності та неупередженості. Додатково експерти висловлюють зауваження щодо практики НАЗК надсилати зазначені вище вимоги щодо виявлення та/або врегулювання конфлікту інтересів. Оскільки єдиним актом реагування НАЗК на порушення може бути лише припис. Направлення ж листів є радше заходом інформування, до того ж НАЗК публічно не наводить критеріїв розмежування припису та вимоги. Законодавство з питань конфлікту інтересів, за оцінками експертів, є комплексним та повним. Водночас воно є складним, а його застосування не завжди однаковим. Цікаву думку стосовно цього питання висловив один з опитаних нами експертів. Він зауважив, що «за доволі довгий час існування цих норм (щодо конфлікту інтересів) навіть судді не до кінця розуміють, як правильно їх застосовувати». Зважаючи на складність законодавства на НАЗК покладені функції щодо надання індивідуальних та загальних роз’яснень (рекомендацій). Роботу НАЗК у цьому напрямі можна оцінити доволі позитивно. Так, орган опублікував згадані роз’яснення на своєму вебсайті та регулярно їх оновлює. У них, зокрема, міститься інформація про основні аспекти конфлікту інтересів, його складові, порядок дій у разі виявлення конфлікту інтересів, порядок врегулювання конфлікту інтересів тощо. Зважаючи на відгуки читачів на сайті, ці роз’яснення доволі позитивно оцінюються. Вони доступні у двох форматах – HTML (для читання на сайті) та PDF (інформацію викладено більш доступно та візуалізовано). Голова НАЗК окремо вказував, що ці роз’яснення розроблено для виконання Конвенції ООН проти корупції. Експерти позитивно оцінюють оприлюднення проєкту методичних рекомендацій для коментування, а також наявність більшої кількості практичних прикладів. Утім, наголошують, що їхня якість може бути кращою, зокрема, на їхню думку, складні питання правозастосування залишились поза увагою. Також вони пропонують НАЗК створити онлайн-симулятори потенційних ситуацій щодо конфлікту інтересів, щоб державні службовці могли тренуватися. На сайті НАЗК також є спеціальний розділ для подання звернення про індивідуальне роз’яснення. У разі отримання такого звернення НАЗК оцінює ситуацію та надає свій висновок про наявність або відсутність конфлікту інтересів у конкретній ситуації. У разі коли НАЗК вказало, що конфлікту інтересів немає, але його все ж було виявлено, особа, яка отримала роз'яснення і вчинила певні дії, звільняється від відповідальності. Позитивної оцінки заслуговує також просвітницька робота НАЗК щодо конфлікту інтересів. У 2020 році Офіс розбудови доброчесності НАЗК запустив онлайн-курс «Зрозуміло про конфлікт інтересів», у якому розповідає про основні його аспекти. Крім цього, НАЗК розробило онлайн-курс «Конфлікт інтересів: треба знати! Від теорії до практики», який розміщено на освітній платформі Prometheus. Його за перший рік пройшли 31 тис. слухачів, з них понад 23 тис. отримали сертифікати про успішне закінчення курсу. Нещодавно у 2021 році НАЗК запустило ще один навчальний проєкт (серію відео) стосовно конфлікту інтересів на платформі YouTube. Велику роль у запобіганні конфлікту інтересів відіграє також громадськість. Саме представники громадського сектору створили онлайн-інструмент «Приховані інтереси», який дозволяє автоматично виявляти конфлікт інтересів у діяльності державних службовців. Він об’єднує важливі державні реєстри і на основі аналізу даних виявляє ситуації, які можуть свідчити про конфлікт інтересів у діяльності окремих осіб. Також цей інструмент може автоматично аналізувати офіційний документ на наявність конфлікту інтересів під час його прийняття. Найближчим часом «Приховані інтереси» передадуть у НАЗК. 2.3. Адміністративна відповідальність Адміністративна відповідальність є основним видом відповідальності за порушення Закону про запобігання корупції. Саме вона покликана стримувати від порушення вимог закону та забезпечувати невідворотне покарання правопорушників. В Україні адміністративна відповідальність суттєво відрізняється від кримінальної. Зокрема, вона характеризується спрощеними стандартами захисту прав та інтересів особи, яку притягують до відповідальності, а також відмінною процедурою розгляду справ судами. Наприклад, у адміністративних справах значно коротші строки притягнення до відповідальності та строки давності, неможливість оскарження рішень обвинуваченням (в окремих справах), відсутність оскарження у касаційному порядку тощо. Незважаючи на доволі велику значущість адміністративної відповідальності для ефективної боротьби з корупцією в Україні, вона має низку недоліків, які доволі сильно зменшують її ефективність. У Національній доповіді за 2020 рік НАЗК опублікувало комплексну статистику щодо розгляду адміністративних справ, пов’язаних із корупцією, за 2018–2020 роки. На її основі можна зрозуміти загальний стан ефективності інституту адміністративної відповідальності при вчиненні окремих правопорушень. На її основі можна зрозуміти загальний стан ефективності інституту адміністративної відповідальності при вчиненні окремих правопорушень. Для цілей цього пункту виділимо 3 основні групи адміністративних справ – правопорушення пов’язані із корупцією (порушення вимог щодо запобігання та врегулювання конфлікту інтересів, порушення вимог фінансового контролю тощо), «партійні» правопорушення (неподання фінансової звітності та порушення вимог щодо внесків на підтримку партії) та невиконання приписів НАЗК. Саме вказані 3 групи правопорушень ми розглядали в межах цього звіту у різних розділах. На основі статистичних даних, досліджень судової практики та інформації, здобутої під час інтерв’ю з експертами, можна виділити такі недоліки процедури притягнення до адміністративної відповідальності. 1) Повернення справ на доопрацювання. Після виявлення правопорушення уповноважені особи складають адміністративний протокол. Потім його та інші матеріали справи направляють до суду. Після ознайомлення з цими матеріалами суди вирішують, чи є підстави для відкриття адміністративної справи. Якщо такі є, то починається розгляд справи, а у разі відсутності підстав суд має відмовити у відкритті справи. Проте судова практика сформувалася так, що у разі виявлення судами певних недоліків у матеріалах справи вони повертають їх на доопрацювання відповідному органу. Хоча таку процедуру взагалі не передбачено законом. Згідно зі статистикою у 2020 році суди повернули 6 % справ щодо правопорушень, пов’язаних із корупцією (далі – справи, пов’язані з корупцією), 13 % справ щодо «партійних» правопорушень (далі – «партійних» справ) та 4 % справ за невиконання припису НАЗК. В абсолютних числах за 2020 рік загалом повернено 529 справ. Найбільший відсоток повернення у справ, пов’язаних із порушенням порядку отримання партіями внесків, - 31%. Друге за кількістю повернених матеріалів – правопорушення, пов’язане з порушенням вимог щодо одержання подарунків - 15 % справ. Повернення матеріалів справ, на думку науковців, пов’язане з процесуальними (наприклад, порушення вимог щодо змісту протоколів, порушення прав особи, яка притягається до відповідальності, тощо) та технічними (недотримання технічних вимог щодо оформлення матеріалів справи, змістова суперечність протоколу тощо) недоліками. Основним наслідком повернення справ судами стає неможливість притягнення осіб до відповідальності, оскільки строки притягнення спливають за час доопрацювання протоколів. Хоча варто зауважити, що кількість повернених справ з роками знижується. Наприклад, у 2018 році повернуто 13 % справ, пов’язаних із корупцією, наступного року – 10 %, а у 2020 році – лише 6 %. Це може, зокрема, свідчити про те, що якість та оформлення адміністративних справ з кожним роком зростає, а НП і НАЗК поступово формують судову практику та набувають досвіду. 2) Закриття адміністративних справ. Якщо суд вирішить, що матеріали адміністративної справи складено належним чином, то він відкриває адміністративне провадження і переходить до розгляду справи. Після розгляду матеріалів та заслуховування сторін суд ухвалює рішення про притягнення особи до відповідальності або закриває справу. Підстав для закриття справ є декілька. У 2019 році показники закриття справ судами були дуже високими. Саме НАЗК у своїх звітах вказувало, що відсоток закритих справ є катастрофічним і що це свідчить про загальну низьку ефективність державних інституцій у питаннях забезпечення невідворотності адміністративної відповідальності. Згідно зі статистикою у 2019 році було закрито 52 % справ, пов’язаних із корупцією, 82 % «партійних» справ та 83 % справ за невиконання припису НАЗК. У 2020 році загальна ситуація поліпшилась до 36 %/88 %/80 % відповідно, проте цей показник усе одно залишається надзвичайно великим. У разі закриття справи суд має чітко вказати підстави закриття, і саме вони найкраще підкреслюють проблеми інституту притягнення до адміністративної відповідальності. - Малозначність правопорушення. КУпАП дозволяє звільнити особу, щодо якої складено адміністративний протокол, за малозначністю правопорушення. Цей інститут застосовується на розсуд суду, оскільки закон чітко не окреслює підстав його застосування. Саме цим активно користуються судді, доволі часто вони визнають вчинені корупційні правопорушення малозначними. У 2020 році 538 справ, пов’язаних із корупцією (20,9 % від усіх закритих справ), 8 «партійних» справ (2,7 %) та 2 справи (5 %) за невиконання припису НАЗК було закрито за малозначністю. Така практика судів перешкоджає ефективному запобіганню корупції і може сприяти вчиненню нових правопорушень, оскільки у разі закриття справи за малозначністю до особи не застосовуються негативні наслідки, передбачені Законом про запобігання корупції (не вноситься в реєстр корупціонерів, не підлягає звільненню тощо). Науковці вважають, що звільнення осіб від відповідальності у зв’язку з малозначністю є істотним корупціогенним чинником. - Закінчення строків. КУпАП встановлює чіткі строки притягнення особи до відповідальності та чіткий строк, протягом якого може бути накладено адміністративне стягнення. У разі їх закінчення суд згідно із законом зобов’язаний закрити адміністративну справу. Відсоток закритих справ через закінчення строків є дуже невтішним. Більшість справ закривається з цієї підстави. У 2020 році 1113 справ, пов’язаних із корупцією (43,2 % від загальної кількості закритих справ), 198 «партійних» справ (66,2 %) та 31 справу (77,5 %) за невиконання припису НАЗК було закрито через закінчення процесуальних строків. Науковці наводять основні причини такої невтішної статистики: надто короткі строки; хибне прив’язування строків до дня виявлення правопорушення; широкі можливості зловживання своїми процесуальними правами для особи, щодо якої складено протокол. Фактично строки притягнення до адміністративної відповідальності є «золотою жилою» для правопорушників та гарантією того, що їх не буде притягнуто до відповідальності. Вони часто зловживають своїми правами, для того щоб затягнути розгляд справи. Наприклад, навмисно не підписують протокол, не з’являються на судове засідання тощо. 3) Низькі санкції. Якщо суд вирішить, що особа винна, то він призначає покарання. Основне покарання – у вигляді штрафу. Але, крім цього, суд може застосувати додаткове покарання у вигляді позбавлення права займати певні посади або займатися певною діяльністю чи застосувати конфіскацію предметів або грошей. При визначенні розміру штрафу суд зважає на мінімальний та максимальний розмір, встановлений КУпАП, і призначає конкретне стягнення на власний розсуд. Статистика свідчить, що судді дуже лояльно ставляться до осіб, які вчинили правопорушення, пов’язані з корупцією. Розміри призначених штрафів переважно є мінімальними або трохи вищими, ніж мінімальні. Наприклад, за порушення вимог щодо одержання подарунку закон встановлює штраф від 53 до 425 євро (у разі повторного вчинення). При цьому середній розмір штрафу, призначений судами за це правопорушення, у 2020 році становив 53 євро, тобто мінімальний поріг (статистика на основі 5 рішень). Загалом середній розмір призначеного судами штрафу за правопорушення, пов’язані з корупцією, у 2020 році становив 32 євро. До того ж з кожним роком цей показник знижується: 39 євро у 2018 році, 35 євро у 2019 році. Подібна ситуація з розміром призначеного штрафу спостерігається стосовно «партійних» правопорушень та правопорушень за невиконання рішення НАЗК. Варто відзначити, що в останньому випадку середній розмір штрафу, призначеного судами, у 2020 році становив 58 євро. Хоча мінімальна санкція цієї статті – 53 євро, а максимальна – 159 євро. 4) Неоднорідна судова практика та нерівність сторін. Науковці та експерти вказують, що однією з основних проблем адміністративної відповідальності є неоднорідна судова практика. Доволі часто суди мають різне бачення щодо розгляду описаних категорій справ. Ситуацію посилює також відсутність практики вищих суддів, оскільки касаційного оскарження законом не передбачено. У результаті кожен суд тлумачить норми закону на свій розсуд, що суттєво знижує ефективність інституту адміністративної відповідальності загалом.